|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (24), 2007 | | | | К РАЗРАБОТКЕ КОНЦЕПЦИИ И ПРОГРАММЫ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ | | | | |
| | | |
Исследование принципов межрегионального перераспределения финансовых ресурсов невозможно, с нашей точки зрения, без раскрытия содержания понятия бюджетного федерализма.
Конституционное разграничение полномочий, предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации составляет основу бюджетного федерализма. Разграничение предметов ведения определяет ответственность по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета и поэтому имеет принципиальное значение для формирования модели бюджетного федерализма.
Система межбюджетных отношений обеспечивает перераспределение финансовых ресурсов между регионами и внутри регионов (между муниципалитетами) по двум основным направлениям: 1) определение объемов бюджетных доходов и расходов на конкретных территориях; 2) оказание финансовой помощи, передаваемой в бюджеты соответствующих уровней бюджетной системы (т.е. из федерального в региональные и из региональных в местные). Перераспределение ресурсов достигается как за счет прямых бюджетных расходов, в том числе при реализации региональных программ, так и за счет дотаций, субсидий, субвенций из вышестоящего бюджета.
Опираясь на мнение многих ученых, исследовавших механизм формирования бюджетного федерализма [1, 2, 3, 4, 5, 6], считаем, что основными принципами его построения являются следующие:
1. Мобильность налогооблагаемой базы. Традиционно считается, что достаточно высокой степенью активности и мобильности обладают труд и капитал, а самой низкой – имущество в виде недвижимости и природные ресурсы. Принято считать, что чем мобильнее налоговая база, тем на более низком уровне государственной власти она может регулироваться. Территориальная мобильность налоговой базы возникает, когда складывается ситуация: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами (муниципалитетами), тем на более высоком уровне бюджетной системы вводится соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации налоговых поступлений (доходов).
2. Равномерность распределения налоговой базы по территории государства или межрегиональная дифференциация налоговой базы. Чем неравномернее распределен налоговый источник или налоговая база по территории, тем на более высоком уровне должно осуществляться его налогообложение. Иными словами, чем выше неравномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне вводится соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации налоговых поступлений (доходов).
3. Экономическая эффективность. Чем масштабнее налоговая база, тем на более высоком уровне государственной власти она должна формироваться. Это связано с тем, что введение общенационального учета объектов налогообложения, количество которых единично, существенно повышает прямые административные издержки обложения, которые в ряде случаев могут превысить полученные по данной статье налоговые платежи.
4. Необходимость макроэкономического регулирования, которое требует закрепления за федеральным уровнем основных налогов, через которые оно осуществляется. Прежде всего, это подоходные налоги. Циклически устойчивые налоги целесообразнее использовать на субнациональном уровне, циклически неустойчивые закрепить на общенациональном уровне, так как через них остается возможность воздействовать на экономические циклы. Чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию. При этом условии достигается стабильность.
5. Корректировка через налоговую систему объективно возникающих «вертикальных» и частично «горизонтальных» дисбалансов. При прочих равных условиях, чем большую долю в доходах бюджетной системы составляют поступления налогов с населения, тем меньше будет размер «вертикального» баланса.
6. Соблюдение границ юрисдикции, предполагающее, что при решении вопроса о закреплении того или иного налогового источника за национальным и субнациональным уровнем необходимо учитывать факт возможного переноса налогового бремени за пределы соответствующей юрисдикции, например, НДС, налог на наследование и дарение.
7. Свобода движения капитала. Закрепление налоговых полномочий должно быть таким, чтобы ни при каких обстоятельствах не могли быть созданы налоговые барьеры на пути перелива капитала, финансовых ресурсов между различными субнациональными образованиями в пределах государства.
8. Стандартизация управления бюджетами.
Реализация перечисленных принципов должна обеспечить баланс преимуществ централизованного налогового администрирования и децентрализованного предоставления бюджетных услуг благодаря четкому разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы на этапе разграничения доходных источников. При этом необходимо стремиться к максимально близкому соответствию закрепленных за местными бюджетами доходных источников общему объему расходных потребностей местных бюджетов на исполнение закрепленных за ними полномочий. Это позволяет избежать пагубных последствий «вертикальной» несбалансированности: встречные финансовые потоки, отсутствие заинтересованности местных бюджетов в развитии собственной доходной базы и проведение последними иждивенческой расходной политики.
Федеральное правительство должно выравнивать финансовое положение регионов на основании их налоговых потенциалов, но в конечном итоге ответственность за сбалансированность региональных бюджетов, самодостаточность своего экономического потенциала, обеспечение должного уровня потребления государственных услуг должна ложиться на органы государственной власти субъектов федерации.
Учитывая это, мы считаем, что основными принципами управления финансовыми распределительными отношениями федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны быть следующие (рис.1): | | |  |
1. Стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к снижению уровня дотационности. Реализация этого принципа возможна путем:
– заключения с высокодотационными субъектами Российской Федерации соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов;
– действенного контроля за соблюдением высокодотационными субъектами Российской Федерации вводимых для них дополнительных требований и ограничений. Максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала региона является:
– стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами;
– отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности – с другой.
– расширение использования механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом.
– мотивация администраторов бюджетных расходов к повышению эффективности деятельности. Учитывая, что администратор бюджетных расходов обладает информационным преимуществом над внешним финансовым контролером, необходимы такие правила и процедуры финансового управления, распределения бюджетных ресурсов, отчетности, которые увеличивали бы внутреннюю мотивацию их выполнения.
Необходимо отказываться от мягких бюджетных ограничений, при которых экономия бюджетных расходов или дополнительные доходы изымаются вышестоящими администраторами, но в случае наступления финансового кризиса и нехватки средств восполняются ими. Переход к жестким бюджетным ограничениям с точки зрения объемов ресурсов и правил их распределения предусматривает при наступлении финансового кризиса вступление в силу финансовых административных санкций.
2. Многообразие и гибкость применения форм межрегионального перераспределения финансов.
Сегодня основу раздела «Межбюджетные трансферты» составляют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, Федеральный фонд регионального развития и Федеральный фонд компенсаций.
3. Приоритет для вышестоящего органа власти реализации полномочий субъекта федерации или муниципального образования, а не видов деятельности. Для реализации этого принципа мы предлагаем на всех уровнях бюджетной системы объединить фонды софинансирования социальных расходов и фонды регионального или муниципального развития в один Фонд софинансирования расходов. При этом субъект федерации должен самостоятельно определять цели использования средств этого фонда: увеличение текущих расходов или капитальные вложения.
4. Дифференцированный подход к ограничениям по дефициту для регионов (муниципалитетов) с разным уровнем дотационности. Ужесточение ограничения по дефициту для высокодотационных регионов (60% дотационности для субъекта федерации и 70% для муниципалитетов) позволит отказаться в некоторых случаях от режима временной финансовой администрации.
5. Однозначность условий получения дополнительной финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня. Проиллюстрировать действие этого принципа можно на следующем примере. Сегодня районы и муниципалитеты, которые отказались полностью или частично от финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня, освобождаются от выполнения ряда условий. Однако для субъектов, получающих средства в рамках национальных проектов из федерального бюджета, такие ограничения возникнут автоматически. Учитывая, что в Бюджетном кодексе понятие «частично» не определено, если субъект РФ откажется, например, от 1% или 0,1% финансовой помощи, т.е. частично, то освободится и от установленных условий. Те субъекты, которые получают трансферты из федерального бюджета по национальным проектам, могут попадать под ряд ограничений.
6. Равнодоступность субсидий для всех субъектов рынка, отвечающих условиям получения субсидии. Этот принцип основан на элиминировании существующего сегодня лимитного принципа распределения субсидий.
Например, Министерство сельского хозяйства РФ устанавливает верхние пределы (лимиты) расходов по каждому направлению деятельности для регионов. При этом лимиты распределяются пропорционально объему валовой продукции сельского хозяйства по региону. Таким же образом лимиты доводятся до частных сельхозпроизводителей. Такой подход имеет ряд негативных последствий.
Во-первых, не желая терять выделенные федеральные средства, региональные органы власти стремятся «освоить» лимит, т.е. израсходовать выделенные средства любыми способами. Во-вторых, появляются основания для коррупции. В-третьих, субсидия превращается в поддержку не сектора производства в целом, а отдельных производителей, разрушая конкурентную среду на рынке. Поэтому для повышения эффективности механизма предоставления финансовой помощи регионам необходимо отменить лимитный подход.
7. Приоритетность оказания финансовой помощи субъектам РФ (муниципалитетам), отнесенным к группам регионов и территорий с крайне низким и низким уровнем социально-экономического развития.
8. Равенство субъектов РФ (муниципалитетов) в отношениях с федеральным центром в определении размера финансовой помощи.
9. Эффективность использования федеральной и региональной финансовой помощи.
10. Конкурсность инвестиционных проектов, предлагаемых к софинансированию с использованием средств федерального (регионального) бюджета.
Перечисленные принципы составляют основу формирования механизма определяющего и направляющего движущие силы распределительных отношений в бюджетной сфере государства. |
| |
|
|
