|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (24), 2007 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Болдырева И. А.
профессор кафедры экономической теории
Ростовского филиала Российской таможенной академии,
доктор экономических наук
| |
| | | |
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) осуществляется в России с 1993 г. с целью перевода отрасли на рыночные принципы функционирования. Преобразования в сфере ЖКХ, возможно, самый важный и сложный участок проводимых экономических реформ, где особенно остро вступают в противоречие рыночные и административные подходы, где необходимо, но трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью.
По истечении почти 15 лет реформирования основные задачи рыночных преобразований в жилищно-коммунальной сфере, изначально закрепленные в законодательных и правовых актах РФ, теоретически решены и номинально выполнены. Вопрос о результативности предпринятых мер остается открытым.
В свете проводимых рыночных преобразований в российской экономике 90-х годов XX века основной идеей реформирования жилищно-коммунального хозяйства было провозглашено достижение мировоззренческих сдвигов в понимании преимуществ рыночной экономики применительно к сфере жилищно-коммунальных услуг. Однако главной целью разработчиков государственной Концепции реформирования ЖКХ стало осуществление трансформации источников финансирования отрасли [1].
Основными задачами реформы жилищно-коммунального хозяйства согласно принятой Концепции являлись: разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностью; создание рынка жилья за счет приватизация и изменения структуры жилищного фонда по формам собственности; введение договорных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов коммунальной инфраструктуры; переход ЖКХ в режим бездотационного функционирования путем поэтапного повышения платежей граждан за жилье и коммунальные услуги при обеспечении социальной защиты малообеспеченных групп населения; структурная перестройка управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Несмотря на то, что большая часть поставленных перед реформой задач охватывала вопросы изменения системы управления отраслью, основной упор в реформировании ЖКХ был сделан на перевод отрасли на самофинансирование путем переориентации бюджетного дотирования предприятий и организаций данной сферы на социальную поддержку конкретных потребителей, относящихся к малообеспеченным группам населения. В этом направлении за прошедшие годы осуществлены наиболее ощутимые изменения.
К началу проведения преобразований в сфере жилищно-коммунальных услуг население по утвержденным для граждан ставкам оплаты возмещало лишь 2–3 % от стоимости производства и реализации услуг. Более 90% расходов по содержанию жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры приходилось на государственный бюджет, а также бюджеты министерств, ведомств, предприятий или организаций, в чьем ведении находились объекты ЖКХ. Концепцией реформы ЖКХ было обозначено поэтапное сокращение бюджетного финансирования, а в перспективе – полное его исключение с одновременным переходом на полную оплату населением стоимости жилищно-коммунальных услуг и широким привлечением негосударственных инвестиций в эту сферу. Были установлены конкретные этапы перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, начиная с 1993 г., в соответствии с которыми к 2003 г. население должно было возмещать полную стоимость услуг.
В период с 1993 по 1997 год проявилась неспособность населения выдержать выбранные темпы роста тарифов, что привело к массовым неплатежам. Реализация реформ в сфере ЖКХ началась в условиях снижения жизненного уровня большей части населения. В результате либерализации цен в 1992 году были обесценены накопления граждан, а текущих расходов большинству из них едва хватало на удовлетворение минимальных жизненных потребностей. В таких условиях рассматривать доходы населения как основной источник покрытия затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг было абсолютно нереально.
В дальнейшем сроки перевода отрасли на самофинансирование были скорректированы. Постановлением Правительства РФ № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья в 2005 году» от 26.08.04 был определен федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги в размере 100% от стоимости предоставляемых услуг. Таким образом, перевод предприятий отрасли на самофинансирование законодательно установлен с 2005 года.
По данным Росстроя РФ, на конец 2005 года уровень оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг составил 94% по утвержденным для населения тарифам. Доля покрытия стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств консолидированного бюджета с учетом компенсации предприятиям ЖКХ предоставленных льгот и предоставления гражданам жилищных субсидий составила 14,6% [2].
Каковы же результаты изменения системы финансирования в сфере жилищно-коммунальных услуг? Для сферы ЖКХ всегда было характерно недофинансирование потребностей. Со стороны бюджета – это недофинансирование дотаций на возмещение разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами для населения, выпадающих доходов предприятий ЖКХ, связанных с предоставлением льгот; недоплата за потребленные коммунальные услуги организациям бюджетной сферы всех уровней. Со стороны потребителей (населения) – отсутствие стопроцентной собираемости платежей.
Однако за последние 5–6 лет в части услуг, предоставляемых населению, темп роста недофинансирования значительно ниже, чем темп роста фактического финансирования. Так, если с 1999 по 2005 г. потребность в финансировании услуг, предоставляемых населению увеличилась с 260,0 млрд руб. до 850,0 млрд руб. (в 3,3 раза), фактическое финансирование с 200 млрд руб. до 770,0 млрд руб. (в 3,8 раза), то недофинансирование увеличилось с 60 млрд. руб. до 80 млрд руб. (в 1,3 раза) [2, 3, 4].
Это свидетельствует об определенных положительных результатах перевода отрасли на самофинансирование. Население, как показывает практика, является более дисциплинированным плательщиком даже в условиях значительного роста тарифов, чем бюджет в условиях снижения доли бюджетного финансирования. Это подтверждают данные Росстроя РФ – собираемость платежей граждан в оплате жилищно-коммунальных услуг по отношению к начисленным на конец 2005 г. составила 91% (в конце 90-х гг. она составляла 75–80%), а финансирование льгот и субсидий из средств консолидированного бюджета осуществляется ежегодно в размере не более 80% от потребности [2, 4 ,5].
Вследствие несовершенства бюджетного планирования, неадекватности тарифного регулирования, постоянного недофинансирования отрасли как со стороны бюджета, так и со стороны потребителей финансовым результатом деятельности жилищно-коммунального хозяйства на протяжении многих лет являются убытки. Доля убыточных предприятий в жилищном хозяйстве составляет около 60%. Если в 2003 г. сальдированный финансовый результат (убыток) жилищно-коммунального хозяйства в целом составлял 6,9 млрд руб., то на конец 2006 г. только деятельность по управлению эксплуатацией жилищного фонда понесла убытки в 8,4 млрд руб. [6]. Принимая во внимание тот факт, что существующая система бюджетной отчетности не предусматривает объемов недофинансирования (разницу между плановыми объемами дотаций и субсидий и исполненными), а в отчетности предприятий бюджетное недофинансирование отражается частично в составе дебиторской задолженности, частично в составе убытков, можно предположить, что убытки предприятий ЖКХ значительно выше.
Для сферы жилищно-коммунальных услуг характерно наличие огромных сумм задолженности. На конец 2006 г. кредиторская задолженность ЖКХ составила 302 млрд. руб., а дебиторская – 305 млрд руб. [7]. Учитывая тот факт, что в сфере ЖКХ многие годы кредиторская задолженность стабильно превышала дебиторскую в 1,5 раза, можно констатировать снижение темпов роста кредиторской задолженности.
В соответствие с Постановлением Правительства РФ № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» от 17.11.01 федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы» обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса является основным условием формирования нормальных экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение следующих задач:
– инвентаризация, реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса;
– ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильного, достаточного текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
В постановлении говорится, что «…указанные мероприятия носят в основном краткосрочный характер, и эффект от их реализации должен быть получен уже в течение 2002–2003 гг.». Однако практика показывает, что сокращение дотационности не является гарантом достаточного текущего финансирования (об этом свидетельствуют суммы недофинансирования), а из просроченной кредиторской кредиторской задолженности предприятий ЖКХ реструктурировано за истекшие 6 лет только 23% [7].
Проблему преодоления финансового кризиса в отрасли невозможно решить без комплексного подхода. Рассматривая вопросы перехода отрасли на самофинансирование, выявления источников финансового обеспечения и возможности их привлечения, в качестве основных форм финансовой стабилизации отрасли, на наш взгляд, можно предложить институциональные преобразования и реформирование финансового механизма сферы ЖКХ.
Казалось бы, институциональные преобразования в последнюю очередь могут рассматриваться как способ ликвидации дефицита финансовых средств. Однако в условиях высокой затратности отрасли и ограниченной платежеспособности как потребителей, так и бюджета внедрение новых организационно-правовых форм управления и функционирования может изменить финансовое положение отрасли в лучшую сторону.
Известно, что эффективное управление является одним из путей снижения издержек. Эффективность объединения владельцев жилья в такую организационно-правовую форму коллективного владения как товарищество собственников жилья (ТСЖ), очевидна. Товарищество может самостоятельно или с помощью привлеченных специалистов определять объемы и периодичность работ, направлять собственные средства на их выполнение, осуществлять контроль фактического потребления ресурсов. Прозрачность платежей и подотчетность ведут в конечном счете к снижению издержек, а соответственно оплаты жилищно-коммунальных услуг. Таким образом, с точки зрения повышения эффективности использования имеющихся ресурсов, развитие ТСЖ является перспективной для России формой совершенствования управления эксплуатацией жилищного фонда. Однако повсеместное внедрение ТСЖ как формы управления в жилищной сфере возможно лишь при высокой степени самоорганизации граждан и требует нормативно-правовой проработанности и изначальной финансовой поддержки (в части капитального ремонта домов) со стороны государственных и муниципальных органов власти.
Проблему острой нехватки финансовых средств для эффективной эксплуатации и модернизации коммунальной инфраструктуры (систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения) на современном этапе возможно решить лишь путем привлечения инвестиций, частного иностранного и отечественного капитала. По оценкам Росстроя РФ, объем инвестиций на полное восстановление объектов коммунальной инфраструктуры РФ составляет 996 млрд руб., в том числе на модернизацию систем теплоснабжения, 347 млрд руб., систем водоснабжения и водоотведения – 649 млрд руб. [4].
Следует отметить, что в сравнении с инвестиционными проектами в других сферах экономики для инфраструктурных проектов характерны более низкие значения практически всех основных показателей инвестиционной привлекательности. К ним относятся долгий срок окупаемости; большой объем капиталовложений; длительный период амортизации основных фондов; значительные технические, экономические, политические и социальные риски и другие. Из всех этих характеристик только объем капиталовложений детерминируется технологическими соображениями. Все остальные (срок окупаемости, размер прибыли, масштабы политического вмешательства) обусловлены институциональной средой, в которой регулируется бизнес в сфере инфраструктуры [8].
Учитывая иностранный опыт привлечения инвестиций в коммунальное хозяйство, можно предположить, что для российских условий наиболее приемлема система привлечения частного капитала, действующая во Франции и основанная на делегированном управлении. Делегирование инвесторам исключительных прав на эксплуатацию коммунальных систем и оборудования относится к разряду концессионных договоров и регулирует инвестиционные отношения между муниципальным образованием и частным лицом. Особенностью системы привлечения инвестиций через делегированное управление является сохранение права собственности на коммунальные объекты за местными органами власти, а, следовательно, властных полномочий в приоритетных вопросах развития экономики и инфраструктуры (в том числе тарифной политики). Необходимо отметить, что действующие в условиях концессионных договоров тарифы на коммунальные услуги должны быть основаны на принципе полного возмещения потребителями эксплуатационных издержек, капиталовложений и амортизационных отчислений на эксплуатацию и модернизацию оборудования и инженерных сетей.
Частный инвестор, беря на себя управление коммунальной службой, несет ответственность за финансовое обеспечение не только производственных процессов, но и модернизации оборудования, наращивания мощностей. Долгосрочная основа контракта (15–20 лет) позволяет инвестору окупить вложенные им средства.
Обеспечение определенности в отношении будущих денежных потоков предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги, напрямую связано с системой ценообразования и регулирования тарифов в этой сфере.
Совершенствование тарифной политики как основы финансового обеспечения ЖКХ является первостепенным и в условиях самофинансирования отрасли, и при сохранении бюджетного дотирования. Отказ от стереотипов в методах финансирования предприятий данной сферы диктует необходимость осуществления процесса формирования тарифов на основе прогнозирования полного объема финансовых ресурсов предприятия, достаточного для осуществления им как регулируемой деятельности, так и реализации программы развития. Таким образом, экономически обоснованные тарифы в ЖКХ должны отвечать своему функциональному назначению – быть рычагом в управлении финансовыми потребностями предприятий ЖКХ.
Учитывая тот факт, что основной задачей тарифного регулирования является стимулирование эффективности деятельности предприятий – поставщиков услуг, в настоящий момент практически единственным стимулом снижения издержек и повышения эффективности производства остается временной фактор регулирования тарифов [9]. В нормативных документах, регулирующих тарифообразование в ЖКХ, утверждаемых на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, зачастую, не оговариваются сроки пересмотра тарифов, а если они и оговорены, то, как правило, нарушаются. С одной стороны, это может приводить к значительным финансовым потерям в условиях значительного повышения цен на материальные ресурсы и энергоносители и задержки пересмотра тарифов. С другой стороны, при длительном сроке действия тарифов, при условии поиска путей к снижению издержек у предприятия есть возможность заработать повышенную прибыль.
При отсутствии взаимоувязки тарифов, утверждаемых регулирующими органами разных уровней, сложно говорить о стабильности в финансово-хозяйственной деятельности предприятий ЖКХ. Отсутствие адекватных механизмов регулирования естественных монополий федерального уровня (ОАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России») приводит либо к отвлечению предприятиями ЖКХ средств из других статей (амортизации, ремонтного фонда) для оплаты увеличившихся расходов на энергоносители, либо к убыточности деятельности.
Еще одной из крупных проблем тарифного регулирования в ЖКХ является переход на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг в условиях значительной дифференциации их стоимости. В пределах одного региона и даже города стоимость услуг, к примеру, теплоснабжения значительно разнится как по объективным причинам (особенности технологии), так и по субъективным (включение в стоимость необоснованных затрат, завышение общецеховых и общехозяйственных расходов).
В условиях 100% оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг проблемы дифференциации встанут с особой остротой. При оплате населением жилищно-коммунальных услуг по единым тарифам такой проблемы не возникало, так как разница в тарифах доплачивалась предприятиям из бюджета. Рыночные механизмы формирования тарифов приведут к тому, что размер платежей граждан, проживающих в аналогичных условиях, но имеющих разных поставщиков услуг, будут значительно отличаться в пределах одного муниципального образования. Возможно возникновение социальной напряженности. | | |  | | Рис. 1. Механизм финансовой стабилизации в сфере ЖКХ |
Местные органы самоуправления могут решить эту проблему, сохранив единые (средние) тарифы для населения и перераспределяя между поставщиками полученные платежи граждан в зависимости от дифференциации тарифов. Однако подобная ситуация будет свидетельствовать, что уже не бюджет, а одна часть населения, получающая услуги по более низким тарифам, будет дотировать другую часть населения, получающую услуги по более высоким тарифам. Это, в свою очередь, характерно для ценовой дискриминации, а не для рыночной дифференциации.
Вышеизложенное свидетельствует, что при переходе на 100% оплату населением жилищно-коммунальных услуг механизм регулирования цен на услуги ЖКХ должен быть максимально открытым, понятным и «прозрачным». Каждый потребитель вправе знать, за что и сколько он платит и что назначенная цена является разумной и справедливой. В большинстве стран процедура рассмотрения и утверждения тарифов на коммунальные услуги является публичной и протекает в присутствии общественности, независимых экспертов, журналистов и представителей коммунальных служб.
Следует отметить, что в сложившейся ситуации, когда предприятия ЖКХ имеют огромные суммы как дебиторской, так и кредиторской задолженности, осуществления институциональных преобразований и внедрения адекватного тарифного регулирования недостаточно для финансового оздоровления отрасли. Эффективный переход на полное возмещение потребителями стоимости жилищно-коммунальных услуг с целью достижения самоокупаемости в сфере ЖКХ возможен лишь при условии выхода предприятий на бездефицитный уровень.
Подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг.» предпринята попытка определения мероприятий по реструктуризации и ликвидации задолженности коммунальных предприятий. Данным нормативным документом предусматривается и детально излагается порядок реструктуризации задолженности бюджета и бюджетных организаций всех уровней перед предприятиями ЖКХ путем признания задолженности, подписания актов сверки задолженности и включения признанных сумм в расходную часть бюджетов.
В то же время о реструктуризации задолженности предприятий сферы ЖКХ перед основными кредиторами, в частности перед естественными монополистами ОАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России», в данной подпрограмме упомянуто лишь вскользь, что указывает на отсутствие механизма реструктуризации и свидетельствует о том, что долги коммунальщиков перед этими кредиторами должны быть погашены. Проблематичность практической реализации вовлечения монополистов большой энергетики в процесс реструктуризации долгов коммунальных предприятий, предусмотренного в рамках государственной программы, не соответствует тому факту, что контрольный пакет акций, к примеру, РАО «ЕЭС России» принадлежит государству.
В рамках бюджетно-налогового механизма необходимо достижение саморегулирования в пределах муниципального образования. Применительно к жилищно-коммунальному хозяйству саморегулирование может заключаться в тесной взаимосвязи тарифной, бюджетной и налоговой политики муниципального образования. В налоговой системе коммунальные предприятия, которые в большинстве являются муниципальными, имеющими бюджетное субсидирование, приравнены к коммерческим организациям. В странах Западной Европы практикуется предоставление ряда налоговых льгот предприятиям, предоставляющим коммунальные услуги. К примеру, в Дании, Ирландии, Люксембурге для жилищно-коммунальных предприятий предоставляется снижение налоговой ставки или полное освобождение от налогообложения по корпорационному налогу [10]. Освобождение коммунальных предприятий хотя бы на период рыночных преобразований в отрасли от налога на добавленную стоимость позволило бы снизить тарифы на 18%.
В заключение следует отметить, что стабилизация финансового состояния важнейшей отрасли жизнеобеспечения может быть достигнута только при условии комплексного, системного реформирования финансового механизма ЖКХ за счет развития концептуальных подходов к совершенствованию ценообразования, усиления контроля за движением денежных потоков, поиска нетрадиционных источников финансирования путем институциональных преобразований, оптимизации тарифного регулирования, упорядочения налогообложения предприятий отрасли. |
| |
|
|
