|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (23), 2007 | | | | ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ | | | Лялина Е. Е.
старший преподаватель Орловского государственного университета
| |
| | | |
В настоящее время одной из важнейших проблем в рамках реформирования органов местного самоуправления по-прежнему остается проблема формирования доходной базы муниципалитетов для выполнения ими законодательно установленных функций. С начала реформы размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей, а земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными, пока не смогли стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов. Сегодня они составляют всего 11–12% всех доходов местных бюджетов [3]. Наиболее количественно значимыми из всех налоговых доходов (порядка 66,2% [11]) остаются отчисления от налога на доходы физических лиц в размере не менее 40% поступлений от данного налога [6]. В структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы составляют порядка 30%, неналоговые – 7%, межбюджетные трансферты из субъектов Российской Федерации – 26%, делегированные полномочия – 33%. Остальная часть – 4,2% – дефицит местных бюджетов, который запланирован в размере 57,4 млрд. рублей [11]. Однако по данным Счетной палаты, скрытый дефицит, который необходимо покрывать, составляет 300 млрд. рублей [15]. Основная часть бюджетов муниципальных образований высокодотационна: 63% всех муниципальных образований имеют дотационность от 50 до 100% и всего 9% муниципальных образований – от 0 до 10% [11].
Недостаточность финансовой базы бюджетов муниципальных образований и их значительная зависимость от вышестоящих бюджетов имеет определенные социальные последствия в виде недополучения населением территории жизненно необходимых муниципальных благ и услуг, что снижает уровень качества жизни населения. Муниципальная реформа, реализуемая в стране, еще далека от завершения. На данном этапе усилия законодателей направлены на устранение несоответствий в законодательстве и узких мест проводимой реформы. Так, известны предложения из области укрепления финансовой самостоятельности муниципалитетов об увеличении объема и роли местных налогов путем уточнения кадастровой оценки земель, проведении инвентаризации имущества, отмене льгот [3,9]; предложения о закреплении дополнительных налогов, например, налога на недвижимость [9] или части НДС [3]. Однако свою важнейшую функцию – эффективное предоставление муниципальных услуг населению – органы местного самоуправления обязаны выполнять вне зависимости от обстоятельств.
Существует практика, с помощью которой муниципальные органы власти могут повысить эффективность предоставления услуг. Она основана на переходе от административных методов управления муниципальными услугами к экономическим, осуществляемым на договорной основе. Одним из способов повышения эффективности и устойчивости услуг, улучшения содержания объектов социальной сферы может стать последующая передача права собственности на объект или управление им от органов местного самоуправления одной из внешних организаций.
Для понимания данной проблемы необходимо разграничить понятия «приватизация» и «предоставление контракта на оказание услуги третьей стороне». Услуга приватизирована, если органы местного самоуправления полностью снимают с себя обязательства как по оплате, так и по предоставлению услуг. Если же органы местного самоуправления сохраняют обязательства по предоставлению услуг или оплачивают услуги из государственной казны, то изменение процесса предоставления услуг в пользу внешней организации называется передачей права на предоставление услуг (или контракцией).
Органы местного самоуправления имеют три возможных варианта предоставления услуг: 1) продолжение предоставления услуг муниципалитетом; 2) полное отторжение услуги и связанных с ней объектов (приватизация); 3) предоставление услуг третьей стороной – внешней организацией, договоренность с которой (контракция) достигнута органами местного самоуправления в ходе переговоров. Сравнительная характеристика вариантов предоставления муниципалитетом услуг представлена в приложении 1.
Как видно из таблицы приложения, контракция представляется наиболее рациональным вариантом, так как она позволяет органам местного самоуправления передать часть своих полномочий, быть гибкими в предоставлении услуг, учитывая интересы всех сторон, участвующих в принятии решения – руководителей и сотрудников организации, сообщества, клиентов и муниципалитетов.
Этот вариант может заинтересовать органы местного самоуправления также и по следующим причинам:
1) сотрудники, занятые в сфере предоставления услуг, имеют знания, опыт и навыки, которые могут быть потеряны, если контракт на предоставление услуг получит конкурент. В случае передачи прав в ходе переговоров команда сотрудников останется работать во внешней организации;
2) объекты (здания) в случае перепродажи могут упасть в цене. В случае передачи их в ходе переговоров можно найти способы эффективного использования объектов;
3) в конкурентной борьбе за право предоставления услуг органы местного самоуправления не смогут оказать влияние на выбор организации с приемлемой для них формой собственности, в то время как при контракции – наоборот;
4) контракция дает возможность развития продуктивного долговременного сотрудничества с поставщиками.
В развитых странах широкое применение контракции привело к формированию «полугосударственного» сектора, который образуют частные коммерческие или некоммерческие организации, производственные программы которых ориентированы на государственные и муниципальные контракты. Рыночное поведение таких организаций определяется в значительной степени политикой государства (муниципалитета). С середины 90-х годов XX столетия во многих странах возрастает интерес к проектам развития инфраструктуры, в финансировании и управлении которыми участвуют государство (муниципалитет) и частный бизнес. Это связано с разрывом между растущими требованиями к общественным услугам и бюджетными ограничениями государства. В начале 90-х годов в Великобритании принят закон о «частной финансовой инициативе», который должен был облегчить частным структурам «вхождение» в сектор общественных услуг. На основе данного закона к настоящему времени реализовано более 450 проектов на общую сумму 32 млрд. евро в сфере дорожного хозяйства, транспорта, здравоохранения, охраны правопорядка и обороны. По оценкам Министерства финансов Великобритании, в 2002—2005 гг. в договорном порядке должно было быть инвестировано 36 млрд. долл. [14].
В целом в ряде стран Европы — Ирландии, Португалии и Италии — приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и частного сектора в реализации проектов. В Германии с расширением партнерства государства и частного сектора связывают серьезные перспективы в развитии транспорта и дорожной инфраструктуры. В Канаде и Австралии концепция партнерства государства и частного сектора включена в правительственные программы [1]. Хотя программы и проекты партнерства государства и частного бизнеса могут осуществляться во многих секторах, пока они в большей мере реализуются в муниципальной сфере: общественный транспорт, вывоз и переработка мусора, образование и здравоохранение.
Контракция имеет смысл потому, что предприниматель более бюрократа заинтересован в экономии. Однако если в контракте указан объем услуг, но недостаточно конкретно оговорены их качественные параметры, ближайшим резервом экономии может оказаться снижение качества. Поэтому в таких областях и видах деятельности, где могут быть установлены четкие требования к качеству, наблюдаются наибольшие достижения в использовании контракции. В тех сферах, где описать требования к качеству не представляется возможным, существуют два пути эффективного использования отношений контрактного типа:
– на контрактной основе целесообразно формировать отдельные факторы и условия достижения конечных результатов;
– если речь идет об услугах, потребляемых индивидуально (здравоохранение, образование), решению проблемы качества может способствовать вовлечение конечных потребителей в контрактные отношения. Для этого необходимо, чтобы потребители имели свободу выбора услуг и их поставщиков, конкурирующих между собой. Эта идея лежит в основе ваучерных систем.
Основными целями муниципалитетов при сотрудничестве являются: 1) создание большей добавленной стоимости для оказания общественных услуг. Эта цель достигается в связи с большей дешевизной общественных услуг, оказываемых частными структурами, обладающими ориентированным на результат менеджментом, современными методами планирования и возможностью более быстро осуществлять инновации и повышать эффективность; 2) эффективная передача частному партнеру рисков, связанных с планированием, строительством, финансированием и управлением деятельностью того или иного объекта. Кроме того, муниципалитет получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности территории.
Масштабы положительного использования контракции в значительной степени зависят от организационной структуры предприятия. Существует множество типов организации бизнеса с различной организационно-правовой структурой. Однако главными для передающей организации являются следующие вопросы: 1) кто станет новым владельцем организации, предоставляющей услуги? 2) Каков будет юридический статус новой организации?
Возможных владельцев предприятия лучше всего называть термином «заинтересованные лица». Заинтересованное лицо – это любая группа людей, которая вносит капиталовложения или «делает ставку» на будущее организации. В группы заинтересованных лиц входят сотрудники, руководители, органы местного самоуправления, члены местного сообщества, потребители. Каждая из этих групп может стать потенциальным владельцем предоставляемых услуг. Эти две характеристики внешней организации представлены в матрице форм организации бизнеса (см. приложение 2).
Самый простой и удобный для местной власти исполнитель услуги – муниципальное предприятие или учреждение. В российских городах они выполняют подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, пассажирским и грузовым перевозкам, уборке мусора и др. В среднем по России в ЖКХ доля предприятий иных организационно-правовых форм составляет всего 17,3% от общего их числа [12].
Цели деятельности муниципальных предприятий и учреждений вытекают из перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. При принятии решения о создании муниципального предприятия или учреждения необходимо исходить из того, что их количество должно быть минимально необходимым и создаваться они должны только в тех случаях, когда соответствующая услуга не может быть предоставлена населению хозяйствующими субъектами иных форм собственности.
Обычно целесообразность создания муниципальных предприятий аргументируется следующими факторами:
1) необходимость бесперебойного и гарантированного по объему и минимальным стандартам качества исполнения некоторых важнейших муниципальных услуг;
2) локальный монополизм предприятия в исполнении муниципальной услуги, вследствие чего орган местного самоуправления не желает быть зависимым от частника;
3) обеспечение социальной справедливости и предотвращение дискриминации потребителей услуг (по районам проживания, по категориям потребителей);
4) большая возможность влияния муниципальной власти на цены и тарифы.
Недостатки муниципальных предприятий состоят в том, что:
1) они выполняют либо общественные, либо социально-значимые услуги и поэтому получают дотации из бюджета, следовательно, не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов;
2) муниципальное предприятие всегда желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению любого конкурента;
3) монопольное положение муниципальных предприятий проявляется не столько в завышении цен и тарифов, сколько в их неудовлетворительном качестве при невозможности потребителя отказаться от данного вида услуг.
В силу изложенного, и население, и муниципальная власть заинтересованы в создании конкурентной среды при оказании муниципальных услуг с участием предприятий различных форм собственности. Как показывает опыт, участие частных предприятий в предоставлении муниципальных услуг ведет к снижению затрат и улучшению качества их выполнения, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях – и к снижению тарифов [2].
Предоставление услуг муниципальными предприятиями и частными предприятиями является двумя крайними формами. Промежуточными формами, при которых имущество остается в муниципальной собственности, но передается в управление частным организациям, являются аренда муниципального имущества, концессия, доверительное управление, акционирование и т.п.
Аренда муниципального имущества может осуществляться для оказания услуг населению на базе муниципального имущественного комплекса и (или) для получения доходов в местный бюджет. В этом случае муниципальное имущество сдается внаем частным лицам или фирмам на определенных в договоре условиях, на продолжительный срок, причем органы местного самоуправления взимают с арендатора только арендную плату, но не участвуют в распределении доходов, получаемых предприятием в результате управления услугой. Сильными сторонами аренды являются: получение гарантированных поступлений платежей в местный бюджет независимо от результатов хозяйственной деятельности арендатора, возможность дифференцировать арендные платежи в зависимости от профиля предприятия, изменять их в соответствии с инфляцией. Отрицательными сторонами является то, что цели арендатора и арендодателя могут не совпадать, а краткосрочная аренда не мотивирует предпринимателя инвестировать в муниципальную собственность.
Доверительное управление – это передача имущественного комплекса МУП на определенный срок (согласно ГК РФ, он не должен превышать 5 лет) доверительному управляющему – физическому или юридическому лицу. Доверительный управляющий обязуется управлять имущественным комплексом МУП в интересах муниципального образования за вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления. Поскольку источником вознаграждения являются доходы предприятия, доверительный управляющий объективно заинтересован в их увеличении.
Концессия – форма долгосрочной аренды, предусматривающая в качестве условия аренды инвестирование средств концессионера в имущественный комплекс предприятия. Концессия может быть наиболее эффективной для монопольных и инвестиционно привлекательных предприятий муниципального хозяйства, например, действующих в области водоснабжения или теплоснабжения. Эффект в этих сферах может быть получен за счет мероприятий по ресурсосбережению, на реализацию которых у муниципального образования нет собственных средств. Необходимость применения концессий в управлении муниципальными предприятиями на территории РФ обусловлена тем, что основные фонды большинства из них физически и морально устарели. Без обновления основных фондов встанет проблема неспособности муниципалитетов обеспечить оказание некоторых видов услуг по жизнеобеспечению населения.
Акционирование имущественных комплексов МУП – создание на базе муниципальных предприятий открытого акционерного общества (ОАО), 100 % акций которого находятся в муниципальной собственности. С юридической точки зрения это равносильно приватизации, поскольку муниципальная собственность превращается в акционерную. Однако реальные рычаги управления предприятием остаются у органов местного самоуправления. Форма акционерного общества позволяет: 1) установить необходимый контроль совета директоров за деятельностью предприятия и повысить его заинтересованность в улучшении результатов финансово- хозяйственной деятельности; 2) привлечь дополнительные инвестиции за счет негосударственных средств путем частичной продажи акций; 3) установить право собственности акционерного общества на имущество и его ответственность по долгам, что создает стимулы для «рыночного поведения» фирм. Недостатком акционирования является то, что получение дивидендов на акции акционерного общества не гарантировано.
Принятие оптимального решения по наиболее эффективной форме предоставления муниципальных услуг в каждом конкретном случае требует учета многих, зачастую противоположно действующих, факторов и творческого подхода.
Варианты рассмотрения и реализации альтернативных подходов подготовлены на основании опыта реализации мини-проектов по передаче и содержанию объектов социальной сферы, разработанных в ряде исполкомов на Украине [4]. Сложившаяся практика демонстрирует, что контракция может привести к реальному улучшению в сфере предоставления муниципальных услуг, независимо от сложившихся обстоятельств и конкретных проблем.
В нашей стране одним из важнейших направлений стратегического развития муниципального хозяйства выступает демонополизация потенциально конкурентных видов деятельности и услуг. Это те сферы, которые можно отнести не только к естественно монопольным в силу особенностей технологического процесса предоставления услуг (водоснабжение, канализация и пр.), но и к искусственно монополизированным местными администрациями. К последним можно отнести, например, рынок услуг по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и нежилых помещений, производству тепловой энергии, благоустройству территории и др. [7].
Основным инструментом демонополизации муниципальных услуг в нашей стране считается конкурсное размещение заказов. Муниципалитеты, осознавшие выгоду данного механизма (а экономия бюджетных средств достигает в некоторых случаях 10%), все чаще прибегают на практике к конкурсному размещению заказов. В частности, в Республике Башкортостан доля конкурсного размещения заказов, финансируемых из местных бюджетов, увеличилась с 12% в 2001 г. до 34,9% в 2004 г. [5]. Тем не менее доля конкурсных закупок в муниципальных образованиях остается низкой. Это объясняется различными причинами: нежеланием органов местного самоуправления; зависимостью местных администраций от поставщиков услуг; недостатком конкурентоспособных поставщиков услуг; низким профессиональным уровень персонала местных администраций.
Во всех муниципальных образованиях болевой точкой является жилищно-коммунальная сфера. Износ жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры колеблется от 45 до 70% [8], что требует значительных инвестиций на восстановление и нормальное функционирование объектов ЖКХ. Инвестиции из частного сектора возможно привлечь путем передачи отдельных видов и элементов муниципальной инфраструктуры (обеспечение населения водой, теплоэнергией, отвод сточных вод) в сферу частного предпринимательства в долгосрочную аренду, концессию, путем акционирования предприятий. В некоторых регионах страны, в частности в Самарской, Саратовской, Ростовской областях, уже имеется первый положительный опыт. В Чувашской Республике и Татарстане приняты решения о полном акционировании жилищно-коммунальных предприятий, причем в жесткие сроки [5]. Кроме того, в правительственной среднесрочной программе социально-экономического развития страны предлагается «стимулировать развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и управления жилищным фондом, разделить в муниципальном секторе выполнение функций собственника жилищного фонда и функции по управлению и обслуживанию этого фонда» [8]. Появление в жилищной сфере управляющих компаний, а также объединение собственников жилья в значительной степени зависит от политики органов местного самоуправления. В некоторых городах, благодаря поддержке местных администраций, управляющим компаниям и товариществам собственников жилья передается до 17% жилищного фонда [10]. Среди предприятий, осуществляющих обслуживание и ремонт жилищного фонда, доля частных компаний растет. Так, например, в Кемеровской области 22,5% жилищного фонда обслуживается предприятиями частной формы собственности, в Волгоградской области – 59,5% [12].
От органов местной власти в первую очередь зависит, будут ли созданы равные условия для доступа на рынок оказания жилищных услуг предприятий различных организационно-правовых форм собственности. Большинство подрядных организаций, задействованных в жилищной сфере, являются субъектами малого предпринимательства, что имеет огромное значение для развития муниципального хозяйства.
Таким образом, современной задачей органов местного самоуправления выступает деятельность по активизации частной инициативы, расширению конкуренции на рынках товаров, работ, услуг, привлечению инвестиций и новых компаний. Основой местного содействия становится создание благоприятной среды для развития предпринимательства во всех его формах, видах, размерах, масштабах. Как показывает зарубежная практика, именно это является импульсами экономического прогресса и гарантией полноценной реализации функций органов местного самоуправления по отношению к населению. | | | | Приложение 1 Сравнительная характеристика вариантов предоставления услуг муниципального хозяйства |  | | | | Приложение 2 Матрица организации форм бизнеса |  |
| |
|
|
