|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (23), 2007 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Буданов Г. А.
доцент кафедры экономической теории Вологодского государственного технического университета,
кандидат исторических наук
| |
| | | |
Современный этап социально-экономического развития страны характеризуется быстро растущим интересом к обширному комплексу региональных проблем, в том числе и к вопросу формирования и реализации региональной социально-экономической политики. По вопросам формирования и реализации региональной политики на уровне центральной власти, на уровне Федерации имеется достаточно большое количество специальных исследований. Однако, несмотря на повышенный интерес к региональной проблематике, сколько-нибудь определенного мнения относительно содержания социально-экономической политики на уровне субъекта Федерации в России так и не выработано.
В данном исследовании делается попытка анализа основных направлений содержания социально-экономической политики на примере Вологодской области – одного из типичных субъектов Федерации.
С образованием Российской Федерации региональная политика как пространственный аспект различных социально-экономических явлений оказалась в центре внимания многих региональных исследований. Интерес к проблемам взаимосвязи региональной экономики и региональной политики на уровне субъекта Федерации обусловлен рядом объективных причин, среди которых можно выделить:
– процесс формирования федеративного государства;
– экономические предпосылки развития федерации и ее субъектов;
– смену социальной парадигмы;
– институциональные преобразования, обусловленные развитием в стране рыночных отношений;
– необходимость согласования интересов государства, субъектов Федерации, различных субъектов собственности, сохранения окружающей среды, исторических и географических особенностей регионов.
Решение проблем рыночного хозяйства связывают с проведением региональной социально-экономической политики, которая становится частью экономических реформ в Российской Федерации. Так, в 1992 году была принята правительственная программа углубления экономических реформ, где региональному аспекту отведен самостоятельный раздел. Формирование и развитие современной региональной социально-экономической политики в стране началось сразу же после образования Российской Федерации. В начале 90-х годов в Российской Федерации региональная политика превращается в самостоятельный раздел государственной экономической политики, становится специальным разделом знаний и проводится двумя уровнями власти (федеральной и региональной).
Региональная политика федерального правительства осуществляется во имя общих национальных целей развития страны. В период экономического кризиса преобладают экономические цели, а в период экономического роста – социальные. Политика, проводимая государственной властью на уровне субъекта Федерации, направлена на рационализацию использования природных, трудовых и капитальных ресурсов региона, обеспечение самостоятельности региона в целях повышения его конкурентоспособности, саморазвития и повышения социального статуса.
Объектами государственной региональной политики России становятся социально-экономические процессы, которые происходят на территории субъектов Федерации, территории местного самоуправления, а также механизмы их взаимодействия. Определяющим правовым и методологическим документом, на основе которого формируются главные цели, принципы и механизмы взаимодействия регионов в рамках государственной региональной политики, является Конституция РФ. Этим же целям служат и Постановления Правительства РФ о региональной политике.
В начале 90-х годов объемы межбюджетного выравнивания определялись путем индивидуальных переговоров регионов и центра. Во время переговорного процесса позиция центра по отношению к регионам была неоднозначна, что вызвало недовольство региональных элит. В 1992–1993 гг. проходит так называемый областной парад суверенитетов. Области требуют, чтобы их экономические права были уравнены с правами краев и республик. В субъектах Федерации усиливаются сепаратистские настроения. В этих условиях спешно разрабатывается и принимается Конституция РФ. Принятие Конституции позволило субъектам Федерации на законодательном уровне самостоятельно решить многие региональные проблемы, в том числе разрабатывать и проводить самостоятельную социально-экономическую политику.
Экономическая политика каждого региона формируется как составная часть экономической политики Федерации, в то же время она обладает относительной самостоятельностью.
Если региональная политика центрального правительства по отношению к регионам изучена относительно неплохо, то экономическая политика территорий как самостоятельных субъектов хозяйствования в условиях рыночного механизма исследована слабо. Это объясняется тем, что практика их самостоятельности всегда рассматривалась через призму государственных интересов и государственного финансово-экономического контроля. Естественно, что при этом основное внимание уделялось региональной экономической политике федерального центра, в то время как политика регионов практически полностью находилась в зависимости от первой. Именно по этой причине редко использовалось понятие «экономическая политика регионов» [4, с. 122].
Однако в условиях перехода российской экономики к системе рыночных отношений с их свободой выбора и конкуренцией нет прежней патерналистской заботы государства о своих регионах. Теперь необходимо самим на местах решать многие задачи, которые раньше и не предполагались. Перед региональной властью встала проблема сочетания противоречивых аспектов рыночного хозяйства: свободного рынка с его саморегулированием и самонастройкой и необходимость государственного регулирования и администрирования экономических и социальных процессов в регионе.
Содержание, формы и цели региональной социально-экономической политики одновременно определяются, формируются как в регионах, так и в федеративном центре. Наблюдается два варианта возникновения региональной социально-экономической политики. В первом случае мы должны обнаружить достаточно серьезные политические силы, считающие данный регион зоной своих интересов и реализующие свои экономические и социальные программы на территории региона. Во втором случае в самом регионе формируются социальные слои и группы, провозглашающие социально-экономическое развитие территории в качестве своих политических целей.
Федеральная региональная политика имеет своей целью выравнивание экономических различий между регионами на основе подтягивания отстающих до уровня передовых, создание в регионах условий для адаптации к рынку, раскрытие дополнительных возможностей регионов.
В рамках региональной политики, проводимой федеративным правительством, регионы разрабатывают и реализуют свою территориальную политику, направленную на мобилизацию ресурсов и обеспечение необходимых условий жизни населения городов и районов, расположенных на территории субъекта Федерации. Цель такой политики – найти компромисс между интересами региона и муниципалитетов. На уровне регионов происходит учет их специфики в осуществлении общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой, внешнеэкономической и т.д. политики.
В настоящее время, когда регионы обрели большую экономическую самостоятельность, экономическая политика регионов становится мощным фактором его социально-экономического развития. Более того, как утверждают регионалисты, от степени ее разработанности и наличия соответствующих механизмов осуществления зависит динамика развития каждого региона и его конкурентоспособность [3, с. 148].
Несмотря на повышенный интерес к региональной проблематике, сколько-нибудь определенного мнения относительно содержания региональной политики в России так и не выработано. Это связано с тем, что у практиков, специалистов, ученых нет единого мнения по основным, принципиальным положениям, из которых состоит данное явление. Считается, что государственная региональная политика формируется на принципах федерализма, социально-экономической самостоятельности субъектов Федерации и развития форм местного самоуправления [3, с. 124–136].
Таким образом, на уровне федерации принципы формирования региональной политики определены, но их толкование не однозначно, за годы рыночных преобразований эти принципы неоднократно подвергались переосмыслению, что вызывает сложности и трудности в формировании и реализации социально-экономической политики в регионах.
Различают региональную политику, проводимую федеративным центром по отношению к регионам, и социально-экономическую политику самих регионов. У регионов страны различный потенциал саморазвития, неодинаковая ментальность людей, резко дифференцированные показатели уровня развития инфраструктуры, разная плотность населения, различный уровень квалификации рабочих и управленцев. Наблюдается также неодинаковая покупательная способность доходов населения, различный уровень бедных семей и одиночек, различия в демографическом потенциале и структуре населения, специализации и структуре хозяйства. Как следствие этих особенностей перед регионами встают проблемы сбыта товаров и предоставления услуг, риска предпринимательской деятельности, неплатежей и бюджетных расходов, возникают специфические проблемы, что требует от местной власти выработки самостоятельной социально-экономической политики. Исходя из понимания содержания региональной политики учеными и экономистами делаются попытки выделить этапы ее формирования.
В научной литературе существует несколько подходов к определению этапов становления и развития региональной социально-экономической политики. Сторонники одного подхода выделяют этапы, которые совпадают со временем президентства Б.Н. Ельцина и В.В. Путина [2, с. 38–44]. Сторонники второго подхода связывают этапы региональной социально-экономической политики с изменением стратегии, проводимой кабинетом министров РФ [1, с. 77–82].
При определении содержания этапов мы исходили из того, что изменения в формировании и реализации региональной социально-экономической политики происходили одновременно с реформированием государственного устройства и государственного управления. Реформирование государственности вызывало изменение и принципов формирования и содержания региональной политики как со стороны центра по отношению к регионам, так и со стороны регионов по отношению к центру.
Анализируя социально-экономические процессы в Вологодской области – одном из типичных регионов Российской Федерации, – мы выяснили, что процесс формирования и реализации региональной политики прошел в своем развитии три этапа.
На первом этапе (1990–1993 гг.) произошла трансформация плановой экономической системы в рыночную экономическую систему. Вместо существовавшего союза республик было введено понятие «федерализм». Центр пошел на расширение прав регионов в обмен на поддержку власти. Осуществилось формирование и выделение РСЭП из государственной экономической политики в самостоятельную сферу управленческой деятельности. С этого времени различают социально-экономическую политику, которую проводит федеральный центр в отношении регионов, и социально-экономическую политику, которую проводит местная власть по управлению развитием региона как по отношению к муниципалитетам, так и по отношению к федеральному центру.
На втором этапе (1993–1999 гг.) субъекты Федерации обрели право государственной власти, была создана правовая база для формирования региональной политики. Сформировались содержание, понятие и структура региональной политики со стороны федеральных и региональных властей, федеральной и региональной элит.
Важным периодом второго этапа формирования региональной власти стал 1996 г., когда собрались Государственная дума в новом составе и Совет Федерации, большинство членов которого были не президентскими назначенцами, а избранными на региональных выборах. Это, в свою очередь, заложило основу для превращения региональной элиты в самостоятельный фактор политической жизни России. Сложившиеся реальности позволили губернаторам и региональным властям в целом проводить самостоятельную социально-экономическую политику, нацеленную на отстаивание интересов соответствующих регионов.
Одним из институтов, который помогал решать проблемы отношений между центром и регионом, в тот период стал Совет Федерации. На протяжении 1990-х годов Совет Федерации постоянно усиливал свою роль в иерархии государственных институтов и достиг наивысших позиций в 1999 году, когда его представителям удалось настоять на перераспределении государственного бюджета в пользу регионов.
Третий этап (конец 1999 г. – настоящее время) – переход страны к бюрократически-авторитарному режиму управления, дальнейшей централизации бюджетных ресурсов и одновременному усилению зависимости экономического развития регионов от федерального центра.
В годы правления Б.Н. Ельцина эта стратегия региональной политики была предложена премьер-министром Е.М. Примаковым и предполагала восстановление вертикали власти, усиление централизованного контроля путем ограничения или отмены выборности губернаторов. В конце 1999 года В.В. Путин начал реформирование федерального государства, в результате чего усилились позиции федерального центра и ослабли властные позиции регионов.
В сентябре 2004 года Президент России заявил о необходимости серьезных изменений в государственной власти в целях эффективного противостояния террористической войне. Было предложено три принципиально новые меры: 1) избрание губернаторов не на основе волеизъявления всех избирателей, как было ранее, а путем голосования законодательных собраний территорий по кандидатуре, предложенной Президентом России; 2) введение пропорциональной системы выборов в Государственную думу по партийным спискам вместо прежней смешанной системы; 3) придание каждому губернатору первого заместителя – офицера внутренних войск, имеющего необходимые полномочия для быстрого реагирования на все акты терроризма и разрешение использовать силы и средства всех ведомств, находящихся на соответствующей территории.
Проведенная в 2004 году радикальная реформа принципов и механизмов по организации органов государственной власти субъектов Федерации и избирательной системы Государственной думы укрепила властную вертикаль, привела к кардинальному изменению политической системы Российской Федерации. Институционализация региональных интересов через федеральные органы власти как форма влияния региона на процесс формирования и реализации внутренней и внешней политики России в последние годы стала ослабевать. В настоящее время институционализация региональных интересов через федеральные органы власти наиболее эффективно может осуществляться через неформальные отношения с федеральными органами исполнительной и законодательной власти, а также через использование статусных и ролевых различий регионов внутри Российской Федерации.
В сложившихся условиях во взаимоотношениях «центр – регион» используются такие методы влияния региона на центр, как регулярное проведение землячеств в федеральном центре, лоббирование интересов региона в Государственной думе, участие в парламентских слушаниях и т. д. Использование неформальных методов влияния, как правило, ведет к неформальной оплате за оказанные услуги, следствием чего является укрепление позиций коррупционеров во власти.
Усиление вертикали власти центрального правительства сопровождается увеличением материальных позиций регионов, позволяющих региональной власти формировать собственную концепцию развития области с учетом общерегиональных интересов, а не только интересов центра. Совершенствуется система управления развитием региона, меняются организационные формы проведения региональной политики. Наряду со старыми организационными формами региональной политики (целевые программы, финансовые региональные фонды, свободные экономические зоны и т. д.) появляются новые организационные формы региональной социально-экономической политики (кластеры, сетевые структуры управления координационного типа, региональные логистические центры и т. д.).
Таким образом, формирование и реализация региональной социально-экономической политики прошли в своем развитии три этапа. По мере реформирования государственного устройства менялось содержание принципов формирования региональной политики, что вызвало неоднозначное толкование этого термина со стороны теоретиков и практиков и выделение этапов в развитии региональной политики.
Как показали наши исследования, дальнейшее повышение эффективности социально-экономической политики на уровне субъекта Федерации возможно, если региональная элита будет выявлять, развивать и защищать региональный интерес, направленный на выполнение регионом его исторической миссии.
Анализируя формирование и реализацию социально-экономической политики на уровне субъекта Федерации, мы выяснили, что главная проблема области, которая появилась за годы рыночной трансформации, – это уменьшение и качественное ухудшение национального богатства, снижение конкурентоспособности региона при наличии огромного потенциала производства.
За годы рыночной трансформации в регионе создалось два территориальных сектора экономики (индустриальный и периферийный). Индустриальный сектор экономики получил свое дальнейшее развитие, но это развитие связано с дальнейшим ухудшением состояния экологии в области. По загрязненности атмосферы Вологодская область входит в число десяти самых загрязненных регионов страны, имеет отрицательный экологический имидж. Выпускаемая в регионе конечная продукция относится к четвертой-пятой стадии жизненного цикла товара, что снижает конкурентоспособные возможности экономики. Периферийный сектор экономики находится в состоянии стагнации, происходит сокращение сельскохозяйственных земель, уменьшение выпуска сельскохозяйственной продукции и выпуска конечных товаров из местного сырья и материалов. В этом секторе быстрыми темпами происходит сокращение постоянных жителей. Малочисленность населения служит препятствием для развития инфраструктуры региона, ограничивает возможности сельских жителей получать качественное образование.
Главная причина сокращения национального богатства в регионе – это уменьшение трудового потенциала и ухудшение качества «человеческого капитала». В регионе происходит демографическая катастрофа, сокращается численность постоянного населения, в общем составе населения уменьшается доля детей. С каждым новым поколением в регионе ухудшается здоровье жителей, уменьшается продолжительность их жизни.
В настоящее время критерием эффективности политики в регионе считается рост валового регионального продукта. Однако, как показали наши исследования, имеющийся рост валового регионального продукта фактически ведет к сокращению численности занятого населения, уменьшению промышленно-производственного персонала, к деиндустриализации и дезурбанизации в регионе, к сокращению выпуска конечной продукции из местного сырья и материалов. Рост благосостояния в основном обеспечивается за счет неблагоприятных демографических изменений в региональном сообществе.
Целями социально-экономической политики на уровне субъекта Федерации могут быть: изменение статуса региона, создание условий для выполнения регионом своей исторической миссии, достижение экономической самодостаточности и саморазвития. Экономический интерес субъектов и объектов политического процесса может быть одним из инструментов региональной политики по решению проблем социально-экономических преобразований в регионе.
Общерегиональный интерес – это изменение стратификации региона, повышение его конкурентоспособности. Миссия региона заключается в сохранении и увеличении общенационального богатства. Региональное хозяйство – это собственность и имущество региона. Именно с помощью данного хозяйства могут быть реализованы общерегиональные интересы и историческая миссия региона, создан социальный капитал.
Таким образом, сложность и неоднозначность проблем региональной социально-экономической политики делают возможным и необходимым превращение ее в самостоятельную область экономических знаний, исследований, теоретических обоснований, учебную дисциплину. Перспективы региональной политики как отдельного научного направления и учебной дисциплины будут определяться в рамках развития российской регионалистики в целом и во взаимосвязи с развитием отечественной экономической теории и политологии. |
| |
|
|
