|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (23), 2007 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Королюк Е. В.
заведующий кафедрой экономики филиала Кубанского института международного предпринимательства и менеджмента в г.Кропоткине,
кандидат экономических наук
| |
| | | |
Опыт земельных реформ показывает, что формирование развитого земельного рынка связано прежде всего, с созданием институтов, обеспечивающих его функционирование. Трансформационная экономика отличается от рыночной тем, что в ней отсутствуют или только начинают формироваться институты, обеспечивающие обмен. Институциональная структура экономики важна постольку, поскольку рынок требует большого объема информации для своего функционирования, и центральная роль институтов состоит в том, чтобы совершенствовать поток информации. Кроме того, Россия не имеет ни традиций предпринимательства на земельном рынке, ни опыта децентрализованного принятия решений, поэтому качество развития институтов земельного рынка приобретает в нашей стране особенное значение.
Важнейшее место в трансформации земельных отношений занимают системно-институциональные преобразования. Их главная цель состоит в создании действенных стимулов предпринимательской и трудовой активности субъектов на рынке земли. Институциональной основой земельной реформы является становление новых экономических институтов - экономико-правовых форм земельной собственности, производства и управления, финансовых институтов и рыночной инфраструктуры.
Институт частной земельной собственности является экономической основой эффективного функционирования современного земельного рынка. В исторической ретроспективе отношение к собственности как доминанты экономического строя общества претерпевало неоднократные изменения, обусловленные стремлением преодолеть противоречия между ограниченностью привлекаемых в производство ресурсов и возрастающими потребностями людей.
Экономическое переустройство в России, начавшееся в начале 90-х гг., было направлено на разгосударствление собственности на недвижимость, на формирование рыночных отношений в стране и на земельные преобразования. Одним из первых шагов реформирования экономики являлось юридическое закрепление частной собственности на землю Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе".
В современной России полемика вокруг частной земельной собственности носит прежде всего политический характер, поскольку речь идет о всеобщей основе жизни людей. Однако политические взгляды отражаются и в научных концепциях. Широкое распространение в прессе и научной литературе получила так называемая концепция общенациональной аренды - аренды земли у государства как альтернативы частной собственности на землю.
Указанная концепция является частью более общей теории "национального дивиденда", основателем которой является Д.С.Львов, утверждающий, что "в основе этой концепции лежит тезис о том, что все природные ресурсы, окружающая человека природная среда, территория, водные и воздушные бассейны являются общественным достоянием, а поэтому могут и должны выступать в форме общественной собственности, то есть собственности всего населения" [2, c.7-8]. Данный подход вызывает много вопросов по поводу механизмов управления национальным дивидендом. Например, Д.С.Львов предлагает "часть накопленной части национального дивиденда использовать в качестве индивидуальных выплат в равных долях каждому гражданину"[2, с.17]. С данным предложением согласны далеко не все экономисты.
Частная собственность на землю - важнейший институт, обеспечивающий эффективное функционирование современного рынка земли. В силу этого анализ становления экономико-правового института земельной собственности в условиях трансформационной экономики включает в себя проблемы земельной кодификации. Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 г., когда вступили в силу Законы РСФСР "О земельной реформе" и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Вместе с новым Земельным кодексом, принятым в 1991 г., и Законом "О плате за землю" они создали правовую базу для возникновения различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной.
Закрепляя институт пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность приобретения участков земли в частную собственность. В то же время речь в них шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота и был введен мораторий на куплю-продажу, дарение и иные сделки с земельными участками (за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет [3, с.24].
На этом начальном этапе реформы основной задачей правительства было перераспределение земельного фонда в пользу граждан и создание нового типа сельскохозяйственных производителей - индивидуальных фермерских хозяйств. С целью развития фермерского движения в начале 1991 г. Советом Министров РСФСР были приняты соответствующие постановления, определившие меры помощи и содействия фермерским хозяйствам, включая и финансовую помощь в размере одного миллиарда рублей (так называемый "силаевский миллиард").
Однако, вопреки ожиданиям, массового исхода крестьян из коллективных хозяйств не произошло. Те, кто решился вести индивидуальное хозяйство, столкнулись с немалыми трудностями: часто им выделялись не самые качественные или неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники. Начинающие фермеры испытывали противодействие и негативное отношение не только со стороны колхозных и местных властей, но и самих колхозников. Со временем государственная поддержка фермеров практически сошла на нет, многие из вновь созданных индивидуальных хозяйств разорялись и банкротились.
Основной рост фермерства наблюдался в период с 1992 по 1994 гг., когда число хозяйств возросло с 49 до 270 тыс., а в 1996 г. оно достигло своего "пика": 279,1 тыс. фермерских хозяйств, располагавших 12 001 га сельхозугодий. Затем это число стало сокращаться при некотором возрастании общей площади земельных наделов (в 2002 г. насчитывалось 264,6 тысячи хозяйств, располагающих 14 484 га земель).
С целью ускорения аграрных преобразований в 1991 г. был издан указ президента "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" и ряд постановлений правительства по реорганизации колхозов и совхозов, обязывавших последние в установленные сроки принять решение о преобразовании в новые формы хозяйствования (АО, товарищества на вере, кооперативы и т. д.) либо о сохранении прежней. За 1992-1994гг. большинство предприятий аграрного сектора прошли перерегистрацию с изменением организационно-правового статуса, однако во многих случаях происходила лишь формальная "смена вывески", не затрагивающая основ внутриколхозных отношений.
В основу приватизации сельскохозяйственных земель и иной собственности коллективных хозяйств был положен принцип социально справедливого уравнительного распределения, в рамках которого предусматривалась передача на безвозмездной основе в собственность членам трудовых коллективов, а также работникам социальной сферы села и пенсионерам усредненных земельных долей и имущественных паев. В результате этих преобразований собственниками земельных долей стали около 12 млн. бывших колхозников и работников совхозов, однако приобретенное ими право собственности долгое время оставалось "виртуальным" - в натуре земельные доли не выделялись, не было ясности и в вопросе о том, как крестьяне могут реально ими распоряжаться [1, с.187].
В отсутствие соответствующих федеральных законов отношения по использованию земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных предприятий, регулировались почти исключительно на основании указов президента и постановлений правительства. В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" владельцы долей должны были получить документы, удостоверяющие их права на земельные участки, и принять решение по их использованию.
Они получали право передавать долю по наследству, получать земельные участки в натуре при выходе из хозяйства, вносить их в уставный капитал сельскохозяйственных предприятий, сдавать в аренду, продавать и покупать. В последующих указах Президента и постановлениях правительства подтверждались права крестьян на земельные доли и устанавливался порядок их использования, при котором разрешались практически все виды операций с землей, включая ее куплю-продажу. Однако в действительности процесс регистрации права на земельные доли и заключения договоров по сделкам с землей шел крайне медленно.
К середине 1990-х гг. в земельном законодательстве сложилась противоречивая ситуация. Основной массив норм, регулирующих земельные отношения, содержался в пакете указов президента и постановлений правительства 1992-1993 гг., изданных в условиях противоборства между исполнительной и законодательной ветвями власти. Эти нормативные акты, отменявшие бoльшую часть статей Земельного кодекса РСФСР и снимавшие мораторий на сделки с землей, содержали наиболее либеральные нормы, не запрещавшие практически никаких операций с землей.
Полные права собственности на землю были также провозглашены в положениях Конституции РФ и развиты в гл. 17 ГК РФ, регулирующей сделки с землей. Однако президентские указы, по мнению многих законодателей, не отражали степени достигнутого согласия в обществе по вопросу о гражданском обороте земель. В результате глава 17 ГК РФ была заморожена и должна была вступить в силу лишь после принятия нового Земельного кодекса.
В этой ситуации законодательную инициативу стали активно проявлять регионы. Одними из первых легализовали сделки с землей, в том числе ее свободную куплю-продажу, законодатели Саратовской области.
На федеральном уровне работа над земельным законодательством вновь активизировалась в 2001 г., а осенью того же года Земельный кодекс был принят Государственной думой в трех чтениях и подписан Президентом РФ.
Принятый Земельный кодекс сохраняет принцип деления земель на семь категорий (земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса), устанавливая правила их оборота и пользования, кроме сельскохозяйственных земель.
В действительности, после принятия Кодекса в гражданский оборот были введены лишь земли промышленности и поселений, то есть чуть более двух процентов всего земельного фонда страны. Необходимо подчеркнуть, что именно эти категории земель являются наиболее экономически значимыми и дорогими. Кроме того, Кодекс содержит несколько важных нововведений. Так, он объявляет принцип единства объекта недвижимого имущества, т.е. строения и земельного участка, на котором оно стоит. В соответствии с этим принципом промышленные предприятия получили возможность выкупать занимаемые ими земельные участки (порядок осуществления этих операций и стоимость участков также определены в Кодексе).
Для поддержания стабильности землепользования кодекс сохраняет предоставленные ранее права собственности граждан и юридических лиц, предусматривается также возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков (на правах постоянного пользования и пожизненного наследуемого владения). Граждане, владеющие земельными участками на правах аренды, имеют преимущественное право на их покупку. В Кодексе также разграничены формы государственной собственности на землю (федеральная, муниципальная и собственность субъектов Федерации) и определены функции органов власти, представляющей интересы публичных земельных собственников.
Таким образом, в соответствии с Земельным кодексом РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. При этом в отношении иностранных граждан устанавливаются права и обязанности наравне с гражданами РФ, кроме специально оговоренных случаев (в частности, они не могут владеть земельными участками на приграничных территориях).
Не запрещая куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс предусматривал регулирование соответствующих сделок при помощи специального федерального закона. Работа над ним началась сразу после принятия Кодекса. Ей предшествовало обострение политических противоречий - как между различными фракциями политических партий, так и между центром и периферией.
В июле 2002 г. был принят внесенный правительством компромиссный вариант закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", который носил "рамочный" характер и наделял субъекты Федерации широкими властными полномочиями по созданию рынка земли. Предполагалось, что законодательные собрания регионов примут соответствующие законы и определят сроки их введения исходя из своих природно-климатических, культурных, социально-экономических особенностей. Компромиссный характер закона отражает поиски общественного согласия по вопросу о земле.
Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам субъектов Федерации было также делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Оговаривалось, что минимальный предельный размер такого участка не может составлять менее 10 процентов общей площади угодий в границах одного административно-территориального образования. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает особый правовой режим осуществления различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа), предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота.
Наибольшие возражения вызвала норма, согласно которой при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты РФ и органы местного самоуправления. Законом также были введены ограничения на изменение целевого использования таких земель, допускался их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или правительства.
Развитие земельной ипотеки сдерживалось российским законодательством, в первую очередь Федеральным Законом от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)", которым земли сельскохозяйственного назначения исключались из ипотечного оборота. 23 января 2004 г. Государственная Дума РФ приняла новый закон, регулирующий залоговые отношения и вносящий поправки в предшествующий. Принятый закон был одобрен Советом Федерации 28 января 2004 г., а с 5 февраля 2004 г. он вступил в действие. Наиболее существенная поправка снимает прежнее ограничение в отношении земель сельскохозяйственного назначения, которые теперь также стали предметом залоговых операций с недвижимостью. Однако данная поправка не распространяется на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.
Федеральные законы "О государственном земельном кадастре", "О землеустройстве", "Об ипотеке", "О разграничении государственной собственности на землю", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" по замыслу их разработчиков должны составить основу формирования экономической и правовой системы гражданского оборота земельных участков. Однако существует ряд пробелов в нормативно-правовой базе, регулирующей земельные отношения.
Например, реализация механизма вовлечения земли сельскохозяйственного назначения в товарно-денежные отношения связана со следующими:
- законодательство о земле не обеспечивает стабильности рынка земли. Это способствует обесценению земли, в том числе как потенциального ресурса для залоговых операций, источника пополнения муниципальных бюджетов. Кроме того, низкая цена земли перестает стимулировать эффективное ее использование;
- законодательно не оговорены временные рамки по оценке потери плодородия сельскохозяйственных земель у новых собственников;
- земельное законодательство не содействует сохранению мелиоративной сети, сбережению возможности использования поливной техники и оборудования в проектном режиме;
- отсутствует инфраструктура по регулированию правовых взаимоотношений между собственниками, контролирующими службами, посредниками и т. д.
Для субъектов Федерации источником земельного права являются не только федеральные, но также их собственные законы. Так, на основе Земельного кодекса РФ издаются земельные кодексы, законы о земле, другие нормативно-правовые акты по разным вопросам регулирования земельных отношений, отнесенным к ведению республик и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Говоря об институциональной среде формирования рынка земли, нельзя не отметить особую роль институциональных субъектов местных земельных рынков, к которым относятся организации следующего профиля:
- организации, регулирующие землеустройство и землепользование: федеральные и территориальные земельные органы, занимающиеся инвентаризацией земли, созданием земельного кадастра, зонированием территорий, оформлением землеотвода;
- органы-регистраторы прав на недвижимость и сделок с ними;
- государственные нотариусы;
- налоговые инспекции;
- арбитражные суды.
Каждая группа субъектов в силу своей профессиональной ориентации концентрирует свое внимание на различных аспектах функционирования местного земельного рынка. Однако успешное его развитие возможно только при комплексном, сбалансированном, обоснованном характере действий всех вышеперечисленных участников земельного рынка.
В настоящий момент можно констатировать, что структурные изменения земельных отношений обусловили становление конкретной институциональной среды современного рынка земли, которую образуют:
- совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности;
- традиции и стереотипы мышления людей, влияющие на экономическое поведение участников земельных отношений;
- физические и юридические лица различных форм собственности и хозяйствования;
- государство как гарант стабильности среды;
- конкретные проявления земельных отношений (собственность, аренда, залог, купля-продажа, рентные, налоговые платежи и т.д.). |
| |
|
|
