|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (23), 2007 | | | | РАЗВИТИЕ МЕЖГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНТЕГРАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЕ ЕДИНОЙ ТАМОЖЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ СНГ И ЕврАзЭС | | | Королев П. Ю.
доцент кафедры экономики таможенного дела Санкт-Петербургского им. В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии
| |
| | | |
Объективная необходимость освоения существующих и формирующихся международных транспортных коридоров
Очевидно, что значение внешней торговли для экономики РФ огромно (принимая во внимание значительные природно-ресурсный, трудовой, потребительский, и даже заметно сократившиеся производственный и научный потенциалы) *. И правительство РФ регулярно заявляет о приоритетном развитии внешнеэкономической политики (наряду с кластерной и инвестиционной). * И, если в ближайшее время внешнеторговая (прежде всего экспортная) квота и будет несколько сокращаться, то либо в связи с возможными (и необходимыми!) опережающими темпами роста ВВП в сравнении с показателями внешнеторгового оборота, либо по причине ухудшения конъюнктуры по экспортным товарам (что пока маловероятно). *
Необходимость диверсификации товарной структуры экспорта (в известной степени - импорта) в хорошо всем известном направлении является одной из важнейших задач российской экономики, но, - увы! - пока все еще практически не решаемой. А в связи с заметно выросшими за последние годы ценами на товары традиционных статей экспорта России - "сырьевая составляющая" структуры в последние годы неизменно усиливалась *.
Географическую структуру торговли страны также трудно признать рациональной - и здесь имеется существенный (и тоже традиционный) "перекос". Анализ только объемных показателей взаимного товарообмена между Российской Федерацией и Европейским Союзом показывает на порядок (!!!) более высокую зависимость отечественной экономики от европейского рынка по сравнению с влиянием "российской составляющей" на экономику Европы. В 2006 г. товарооборот между Россией и ЕС составил более 230 млрд. долларов США. *На долю ЕС приходится более 52% российского внешнеторгового оборота и около 70% накопленного иностранного капитала в экономике России. *
Оценить качественные параметры российской зависимости значительно сложней, но учитывая структуру импорта, можно предположить, что по ряду направлений не исключено достижение уровня пороговых значений экономической безопасности страны. В то же время, доля стран ближнего зарубежья (при неизменно растущих абсолютных показателях внешнеторгового оборота) сокращается, и составляет менее 15% *. Отставание темпов роста торговли в рамках создаваемой преференциальной зоны стран СНГ (таможенного союза или зоны свободной торговли) от аналогичных показателей в отношениях с другими регионами в определенной степени может, к сожалению, свидетельствовать о недостаточной интенсивности процессов формирования такого пространства.
Вместе с тем сделан важный шаг на пути создания Общего экономического пространства России и ЕС. Введение с 1.01.2007. в РФ новой формы грузовой таможенной декларации и транзитной декларации, соответствующих требованиям единого административного документа (ЕАД) Европейского союза (и последующее внесение необходимых поправок в Таможенный кодекс РФ) позволяет ставить вопрос о присоединении России к конвенциям Европы (Конвенция об упрощении формальностей в торговле товарами и Конвенция о процедуре общего транзита).
Объективная необходимость приоритетного развития внешнеэкономической сферы РФ предполагают возможные варианты изменения структуры торговли (товарной и пространственной) *. Переориентация части внешнеэкономического потенциала России и других стран ЕврАзЭС на другие регионы - и, прежде всего страны АТЭС *, в частности КНР, - увеличение и усложнение связей в рамках ЕврАзЭС и ШОС, возможная активизация процессов формирования международных транспортных коридоров (евразийских, циркумполярных) - все это должно повлечь за собой существенную реорганизацию инфраструктуры системы государственного регулирования внешней торговли. Вероятное в обозримом будущем вступление Российской Федерации в ВТО также внесет свои коррективы: прежде всего, скажется усиление процессов либерализации на степень "прозрачности границ" в сторону снижения их барьерной функции и потенциального усиления контактной в сопредельных районах. Договорное изменение функций юридических границ непременно повлечет за собой переустройство границ физических. Потенциальное изменение товарной структуры окажет не меньшее по масштабам влияние, однако, это вопрос далеко не ближайшей перспективы.
Очевидно, что в "инфраструктурном аспекте" изменение географии и правил торговли скажется и на создании новых логистических схем, на роли различных видов транспорта, конфигурации транспортной сети, формировании системы транспортных терминалов и таможенных пограничных пунктов пропуска, на "специализации" и значении таможенных управлений, отдельных таможен и даже таможенных постов, на особенностях приграничной торговли. Таким образом, предстоящие технологические, структурные и пространственные изменения, связанные с динамикой товарной структуры и географией мировых товаропотоков потребуют огромной и весьма затратной работы, что в свою очередь обусловливает необходимость проведения масштабных прогнозных исследований по соответствующим направлениям.
Динамичное развитие торговли между государствами Азиатско-Тихоокеанского региона и Европой создает условия получения весьма существенных экономических (геополитических) выгод странами способными привлечь на свои коммуникации транзитный евроазиатский грузопоток. Формирующиеся транспортные мосты "Запад - Восток" создают с Критской системой коридоров Европы единую транспортную сеть. Поэтому среди важнейших задач России - не только занятие достойного места в этом динамичном товаропотоке, но и реализация в полной мере своего выгодного (и в чем-то уникального!) экономико-географического положения (ЭГП), привлечение транзитных грузопотоков на транспортные коммуникации страны. Интенсивное использование "потенциала ЭГП" России - один из значительных источников доходной части бюджетов, как Федерации, так и регионов, и хозяйствующих субъектов. При создании условий для международного транзита, необходимо также гармонично "вписать" в этот процесс внутренние территории, формируя комплекс инфраструктурного обеспечения и используя богатейшую ресурсную базу.
В районах существующих и формирующихся международных транспортных коридоров (МТК) на территории России сконцентрировано до 70% производственного потенциала страны и проживает около 80% населения. Местоположение МТК совпадает с основными направлениями внутренних перевозок и их развитие в целом отвечает социально-экономическим интересам Российской Федерации. *Развитие МТК отвечает не только экономическим интересам, но и интересам национальной безопасности РФ, т.к. территории формирования МТК (как существующих, так и потенциальных) являются регионами повышенной инвестиционной активности, а их создание и развитие является предметом конкуренции государств.
России необходимо разработать комплекс эффективных мер по созданию благоприятных условий транзита грузов по российской транспортной сети за счет обеспечения минимального и гарантированного срока доставки грузов, обеспечения сохранности перевозок, экономически целесообразных и конкурентоспособных тарифов за перевозку, включая гибкую систему льготных скидок. Совершенствование транспортной системы страны и реализация ее мощного транзитного потенциала является непременным условием роста российской экономики. Увеличение ВВП России обусловливается и ростом объемов транспортной работы, и мультипликативным эффектом в других отраслях экономики, и синергетическим эффектом развития отдельных регионов (в т.ч. сопредельных государств). По всем параметрам, - с учетом "оцениваемого", "исторического" и "потенциального" характера этого показателя - ЭГП Российской Федерации уникально! В стратегии развития страны ЭГП занимает важное место. Россия не просто может стать территорией соединения ЕС, СНГ и АТЭС, со всеми экономическими и геополитическими выгодами от этого. Положение, "потенциально соединяющее" главные экономические регионы мира - Европу, Азию, Северную Америку - в условиях глобализации мировой экономики, прежде всего, должно оказать влияние на усиление процессов конвергенции и интеграции регионов самой России. В том числе и благодаря инфраструктурному обустройству территорий, вовлеченных (в значительной мере определяемых достоинствами ЭГП) в единое мировое экономическое пространство. При этом за Россией должен оставаться не просто коммуникативный контроль, приносящий некоторые экономические поступления от "транзитной эксплуатации"; использование преимуществ ЭГП, в конечном итоге, должно способствовать как усилению гомогенности и единству самой страны (в которой почти два десятилетия шли процессы пространственной дивергенции), так и формированию единого экономического пространства СНГ (ЕврАзЭС).
Обусловленный объективными, сугубо прагматическими причинами интерес мирового сообщества к участию России в "глобальной экономике", связан не только с колоссальными природными ресурсами и резервами "жизненного пространства" или емким (c достаточно высоким платежеспособным спросом) рынком. Включение РФ в международную систему транспортной логистики - важнейший экономически целесообразный шаг в формировании МТК. Если восприятие России в мировой геополитической игре, как экономического ("конкурент") и политического ("крупный игрок") препятствия зачастую носит субъективный, конъюнктурный характер, то существование "досадных помех" - физической и инфраструктурной - объективно существующая реальность. И если первая помеха - это физическое и "огромное расстояние, преодоление которого потребует дополнительных расходов", то вторая - расстояние уже экономическое ("необустроенное дикое пространство с непредсказуемыми ситуациями и произволом"). Транзитное пересечение "физического пространства" Российской Федерации экономически целесообразней некоторых традиционных маршрутов, но то же "инфраструктурное пространство" куда как более труднопреодолимо и затратно в сравнении с обходными трассами… Вместе с тем, ускоренное развитие по сравнению с российскими маршрутами альтернативных транспортных коридоров может повлиять на распределение транзитных транспортных потоков. *
С целью реализации своих внешнеэкономических интересов и преодоления определенной транзитной зависимости от России бывшие союзные республики на определенном этапе начали формировать (или декларировали намерения создать) новые транспортные магистрали (коридоры) с выходом на международные пути сообщения. Магистрали, проходящие в обход России, наносят ей существенный экономический (геополитический) ущерб. Безусловно, налицо и техническая несогласованность и проявление некоторых противоречий, существующих в отношениях стран СНГ. Хотя, очевидно, что в сфере скоординированных взаимовыгодных действий стран-соседей эффект значительно превосходит результаты "сепаратистских" проектов. Несвоевременное решение юридических вопросов (как внутреннего, так и международного характера), отсутствие адекватного инвестирования проектов, недостаточная техническая оснащенность магистралей и сопутствующей инфраструктуры (в т.ч. - таможенной), даже неблагоприятная криминальная ситуация * - все это может привести к "переориентации" товаропотоков на альтернативные маршруты. С соответствующими последствиями. В материалах 27-го заседания Интеграционного Комитета ЕврАзЭС отмечалось, что организация нуждается и в полноценном Транспортном союзе, в единых преференциальных тарифах на транспорте, в первую очередь железнодорожном, в разработке межгосударственной целевой программы "Транзит". На Экономическом форуме ЕврАзЭС (19-20.02.2003.), с целью реализации транзитного потенциала ЕврАзЭС, ставились следующие задачи:
" разработать и реализовать Программу формирования Единого транспортного пространства государств-членов ЕврАзЭС;
" принять участие в развитии сети МТК, проходящих по территориям стран ЕврАзЭС, в интересах всех государств-членов Сообщества;
" обеспечить беспрепятственный транзит грузов и транспортных средств государств-членов Сообщества на его территории;
" создать условия для проведения единой политики и порядка в отношении транзита товаров через таможенные территории государств-членов ЕврАзЭС. *
Основные задачи таможенных пограничных пунктов пропуска в инфраструктурном обеспечении международного транзита
Одним из многих узких мест в инфраструктурном обеспечении международного транзита, торговли приграничной и внешней торговли в целом является система таможенных пограничных пунктов пропуска (ППП). Пограничный пункт пропуска (таможенный переход) входит в единую систему таможенных органов Российской Федерации и осуществляет свою деятельность под непосредственным руководством Федеральной таможенной службы и Регионального таможенного управления. В соответствии с Федеральным законом "О Государственной границе" - "Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория (акватория) в пределах железнодорожной, автомобильной станции или вокзала, морского (торгового, рыбного, специализированного), речного (озерного) порта, аэропорта, военного аэродрома, открытых для международных сообщений (международных полетов), а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности, где в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Пределы пунктов пропуска через Государственную границу и перечень пунктов пропуска через Государственную границу, специализированных по видам перемещаемых грузов, товаров и животных, определяются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". *
Пункт пропуска включает в себя комплекс сооружений с соответствующим технологическим оборудованием, в которых осуществляют служебную деятельность органы пограничного, таможенного и иных видов контроля, органы внутренних дел, а также транспортные и иные предприятия и организации, обеспечивающие работу пункта пропуска. Для обеспечения контроля за соблюдением установленных правил пересечения государственной границы соответствующими федеральными органами исполнительной власти в пунктах пропуска в установленном порядке создаются подразделения органов пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного и автогрузового контроля, а также могут создаваться инспекции государственного надзора, службы авиационной безопасности, службы, осуществляющие контроль за безопасностью движения на железнодорожном транспорте. Пункты пропуска классифицируются:
в зависимости от вида, характера международного сообщения и режима работы: морские, речные, воздушные, автомобильные, железнодорожные, пешеходные;
по виду международного сообщения: пассажирские, грузовые, грузопассажирские;
по режиму работы: постоянные, временные, сезонные.
Пункты пропуска могут быть многосторонними - для пересечения государственной границы физическими лицами независимо от их гражданства (подданства), а также двусторонними - для пересечения границы гражданами (жителями) Российской Федерации и сопредельного государства, в том числе в упрощенном порядке.
Плачевное положение значительной части ППП иллюстрируется некоторыми показателями работы Международных автомобильных пунктов пропуска (МАПП). Во внешнеторговом обороте автомобильным транспортом ежегодно перевозится свыше 30 млн. тонн грузов, стоимостью свыше 50 млрд. долларов США. Объем автотранспортных услуг на российском рынке оценивается в 5 млрд. долларов США, в том числе на долю российских перевозчиков приходится около 1,5 млрд. долларов США. Безусловно, скорость перемещения грузов сказывается на конечной цене продукции. По оценке АСМАП полезное время работы российского автомобиля составляет только 60-70%, а остальное - непроизводительные простои. При доставке грузов через границу эффективность использования транспортного средства для российских автоперевозчиков составляет 300 км в сутки, а для западных автоперевозчиков этот показатель около 600 - 700 км. Во время прохождения автомобилей через наиболее современные и технически оснащенные пункты пропуска на границе с Финляндией, более 65% тратилось на ожидание при въезде на МАПП, а 27% времени - на ожидание контроля. *И как следствие несколько возросшего товаропотока перед новым 2007 годом - огромные очереди на МАПП со странами Балтии и Финляндии. Среди основных причин сверхнормативного простоя при проведении контрольных операций (не только на автомобильных, но и других пунктах пропуска) выделяются:
недостаточная степень координации работы контрольных органов, расположенных на границе;
слабая развитость инфраструктуры пунктов пропуска и их низкая техническая оснащенность;
отсутствие единой электронной базы данных на перевозимые грузы, автотранспортные средства и пассажиров, пересекающих границу;
значительные простои при назначении таможенного сопровождения;
крайне ограниченные пропускные способности подъездных путей к пунктам пропуска, а также затрудненный проезд на самих пунктах и т. д.
Наличие объективных причин сложившейся ситуации безусловно: "У нас есть свои задачи, но Россия и ее таможенная служба отличается ото всех потому, что геостратегически мы решаем комплекс вопросов, который не свойственен ни одной другой стране мира. Принципиально различные вопросы решаются на западе страны, на востоке, на севере, на юге, т.е. угрозы, с которыми мы сталкиваемся, одновременно строя таможенную службу, не имеют аналогов. Мы не можем взять чей-то пример и четко его использовать только на примере Российской Федерации". * Но Александр Солженицын давно предостерегает: "Невозможно представить, что перегруженная планета будет и дальше спокойно терпеть запущенную неосвоенность российских пространств". * Отнять-то эти "пространства" скорее всего не получится. Ну, что ж, в таком случае Россию (в очередной раз!) обойдут стороной. В том числе и в буквальном смысле. Вопрос о конкуренции в этой сфере заслуживает особого внимания и соответствующего рассмотрения.
А товаропотоки отечественной внешней торговли? При потенциально возможных изменениях их направлений непременно возникнут пробки. "Рецепт" очевиден - прогнозировать и быть готовым к оперативному созданию новой инфраструктуры таможенного обеспечения внешней торговли. Задача - выявить группы факторов, необходимых для анализа с целью получения эффективного варианта прогноза. Реорганизуемая в соответствии не только с требованиями дня сегодняшнего, но с учетом прогноза динамики внешней торговли (статистической, пространственной, правовой) система пограничных таможенных ППП позволяет не только успешно решать фискальные и регулирующие задачи, но и способствовать через потенциально выгодное ЭГП (различных уровней) формированию, обустройству, динамичному развитию целых районов в т.ч. трансграничных *. В стратегическом плане такая система и вовсе оказывает существенное влияние на состояние всей внешней торговли и, соответственно, экономики и безопасности.
Впервые после образования таможенной системы Российской Федерации во исполнение поручения Правительства Российской Федерации инвентаризация пунктов пропуска на государственной границе была проведена в 2000 г. Был проведен анализ фактического обустройства ППП, а также предварительный анализ перспектив основных направлений товаропотоков, обеспечиваемых автомобильным транспортом в регионе деятельности каждого таможенного управления, исходя из перспектив развития внешнеторговой деятельности России со странами ближнего и дальнего зарубежья. По состоянию на апрель 2006 года по сведениям Главного управления организации таможенного контроля (ГУОТК) в соответствии с правовыми актами СССР и Российской Федерации, международными договорами РФ с сопредельными государствами установлены 317 пунктов пропуска: 191 автомобильный, 59 железнодорожных, 29 морских, 7 речных, 2 озерных, 8 смешанных, 18 воздушных, 2 пешеходных и 1 паромный. Однако надлежащим образом обустроены, приняты в эксплуатацию, отрыты в установленном порядке лишь 47. *Из них 33 - автомобильные пункты пропуска (АПП), за строительство и обустройство которых ответственна Федеральная таможенная служба. *Более того, пункты пропуска на 124 транспортных узлах (56 морских, 3 речных, 65 воздушных), открытых для международного сообщения не установлены и, соответственно, не обустроены! Вместе с тем, наряду с существующими пунктами пропуска, функционирование которых нецелесообразно, де-факто существуют таможенные переходы, по которым не принимались правовые акты по их установлению! Таким образом, к концу 2006 г. в 441 пункте осуществлялся пограничный, таможенный и иные формы контроля. При этом: 266 - не обустроенных, 124 - не только не обустроенных, но и не установленных официально! России лишь предстоит сформировать перечень пунктов пропуска, которые установлены в соответствии с законодательством. И только после этого определить объемы финансирования на их обустройство. Из 413 ППП более трети находится на балансе различных коммерческих структур ОАО "РЖД" и аэропортов; водными пунктами пропуска занимается Минтранс, 13 пунктов вообще находятся в частной собственности, то есть принадлежат АО и ООО.
В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации ФТС осуществляет обустройство всех автомобильных пунктов пропуска (АПП), расположенных на участках автомобильных дорог, которые соединяют сопредельные с Российской Федерацией государства. Находящиеся на балансе таможенных органов АПП (82% от общего их числа) ремонтируются и эксплуатируются за счет средств, выделяемых федеральным бюджетом на текущее финансирование ФТС и за счет ФГУП "РОСТЭК". На долю Федерального государственного унитарного предприятия "РОСТЭК" приходится более 60 процентов ежегодных капиталовложений, выделяемых на строительство и проектирование объектов таможенной инфраструктуры. "РОСТЭК" построил и сдал в эксплуатацию 72 АПП с общей пропускной способностью 71 тыс. автомобилей в сутки, но сегодня комплексно обустроены всего 37.
К апрелю 2006 г. в Минэкономразвития был подготовлен целый ряд поправок к программе "Государственная граница", предусматривающей ускоренную установку инспекционно-досмотровых комплексов на всех ключевых точках пунктов пропуска. На совещании с членами правительства (10.04.2006.) В.В. Путин подчеркивал, что таможенные органы используют возможности бизнес-структур по организации перевалки грузов через границу, следовательно, необходимо выделить таможне соответствующие средства на оборудование этих переходов, в противном случае таможенники все время будут ссылаться на то, что нет денег, и пользоваться услугами бизнес-структур, а бизнес-структуры, соответственно, будут пользоваться услугами таможни. По мнению Президента РФ: "На границе очень много разных организаций…" и необходимо - "чтобы там не было бизнес-структур". По словам главы ФТС А. Бельянинова (декабрь, 2006), таможенные пункты пропуска, оказавшиеся в руках частного капитала (в основном сосредоточенные на Дальнем Востоке), в 2007 г. государством будут выкупаться.
Проблема, на которую обратил внимание В.В. Путин, и решение которой было возложено на Минэкономразвития, не потеряла своей актуальности. Уже через месяц после этого выступления ФТС была выведена из прямого подчинения МЭРТ, но до сих пор так и не определен список частных пунктов пропуска, которые необходимо выкупить в госсобственность, а в бюджете на 2007 г. не предусмотрены средства на эти цели! На выкуп 13 ППП у частных собственников необходимо около 1 млрд. рублей * и если владельцы согласятся их продать, государство их выкупит, если нет - то они будут закрыты и рядом будут построены государственные пункты. Правительство, кроме того, допускает возможность заключения с частными собственниками договоров долгосрочной аренды, если они будут готовы оснастить ППП всем необходимым оборудованием.
Работой по оптимизации количества пунктов пропуска и рациональному их размещению занимаются в рамках реализации решений Государственной пограничной комиссии (31.05.2005.) Минтранс России и ФТС. На современном этапе необходима паспортизация пунктов пропуска * и установление мест, где осуществляется пропуск. Для того, чтобы провести правовое оформление пунктов пропуска, открыть для международного сообщения порты (аэропорты), закрыть пункты пропуска, дальнейшее функционирование которых будет признано нецелесообразным, оформить де-факто существующие без соответствующих правовых актов пункты, необходимо провести гигантскую работу силами ряда министерств и служб (МЭРТ, Минтранс, Минобороны, МИД, МВД, Минсельхоз, Минздравсоцразвития, ФТС, ФСБ и др.). Дальнейшее функционирование пунктов пропуска необходимо привести в соответствие с постановлением Правительства РФ от 2.02.2005. N50 "О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации".
Среди основных задач - оптимизация количества АПП, реконструкция существующих, а также обеспечение их современным контрольно-измерительным оборудованием, досмотровыми комплексами, и внедрение современных информационных технологий. Однако здесь имеются определенные недоработки в части согласования проектов реконструируемых или вновь вводимых пунктов пропуска. Недостаточное взаимодействие контрольных органов при строительстве и реконструкции пропуска не позволяет вовремя обеспечивать их инспекторским составом и специальными техническими средствами, что негативно сказывается на работе пунктов пропуска. В Парламентском запросе Правительству РФ "О мерах по обустройству государственной границы Российской Федерации" * обращалось внимание на тот факт, что "…большая часть действующих автомобильных пунктов пропуска была создана в 1980-е гг. на участках границы бывшего СССР. После 1991 года потребовалось принятие оперативных мер по ускоренному обустройству АПП как на "старых", так и на "новых" участках Государственной границы Российской Федерации. В связи с этим обустройство около 90% АПП на "новых" участках Государственной границы Российской Федерации осуществили по временной схеме". * Глава МЭРТ Г. Греф в своем докладе об основных направлениях таможенной политики в 2007-2009 гг. (13. 04.2006.) заявил о том, что на ближайшую перспективу к основным задачам отнесено строительство 149 новых и реконструкция 37 существующих автомобильных пунктов пропуска с целью создания условий для организации государственного контроля по новой схеме с размещением в режимной зоне пунктов пропуска только двух служб - таможенной и пограничной *, а также закрытие малоэффективных пунктов пропуска через государственную границу.
Кроме того, в России создается федеральное агентство по эксплуатации пунктов пропуска через границу * - новый единый орган, который будет заниматься содержанием и эксплуатацией пунктов пропуска через границу. Важным условием совершенствования системы пограничных пунктов пропуска является выделение средств для оборудования таможенных переходов - одновременное и повсеместное. При реорганизации лишь части пунктов - контрабандные грузы пойдут через другие, еще не оснащенные современной техникой. Всего до 2010 г. необходимо освоить 22,7 млрд. рублей в рамках ФЦП "Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 гг.)". В 2005 г. было выделено 324 млн. рублей, и они полностью реализованы. Основное финансирование началось с 2006 г.: на эти работы было предусмотрено 1,8 млрд. руб. В дальнейшем: в 2007 г. - 2,3 млрд. руб., в 2008 г .- 3,06, в 2009 г. - 3,5 и в 2010 г. - 3,6 млрд. руб. Кроме того, три миллиарда рублей будут выделены дополнительно для оснащения границы инспекционно-досмотровыми комплексами (ИДК). Однако в целом эта федеральная программа не решает полностью вопроса обустройства государственной границы. Согласно Концепции развития таможенных органов на первом этапе (до 2008 г.), намечено оборудование пунктов пропуска современными техническими средствами, а на втором этапе - в 2008-2010 гг. - должно быть завершено строительство и обустройство пунктов пропуска. Решение этой задачи возложено на несколько управлений ФТС, в их числе и Главное управление тылового обеспечения (ГУТО). Всего для полного обустройства всей границы необходимо около 55 миллиардов рублей. Следовательно, с учетом предусмотренных федеральной программой "Госграница" дополнительно, для полного обустройства оставшихся автомобильных пунктов пропуска и реконструкции их под новую схему организации государственного контроля (с учетом ИДК), необходимо 33 млн. руб. Расчеты показывают, что 90 млрд. рублей затрат, в основном, на обустройство границы, начинают окупаться на третий год после их вложения, и поэтому только за 4 года дополнительно бюджет получит не менее 410 млрд. руб. * Основная задача принятой в апреле 2005 г. Федеральной целевой программы "Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 гг.)" *- обустройство границы на направлениях: Северо-Кавказском, с Казахстаном, Украиной и странами Балтии. Всего же в рамках этой программы предусмотрено обустройство 35, в первую очередь, самых грузонапряженных автомобильных пунктов пропуска - на границе с Казахстаном и Украиной. Не случайно среди вопросов, рассматриваемых на заседаниях Совета руководителей таможенных служб ЕврАзЭС, особое место занимает координация усилий по обустройству пограничных пунктов пропуска. *
Возникшие после 1991 года новые границы стран СНГ имеют общую протяженность в 26,3 тыс. км, из них более 50% - границы РФ. На сегодняшний день граница именно с государствами СНГ наименее обустроена. Больше всего обустроенных АПП находится в зоне деятельности СЗТУ, хуже всего дела обстоят на границе с Казахстаном и Украиной (хотя здесь - около половины всех АПП). Так, например, на российско-казахстанском направлении из 56 автомобильных пунктов пропуска обустроено по постоянной схеме только три. На границе с Украиной из 37 автомобильных пунктов пропуска обустроено только пять. *В 2005 г. 20 пропускных пунктов были модернизированы путем сооружения административно-служебных зданий модульного типа на границе России с Казахстаном (в рамках "Программы по обустройству пунктов пропуска на внешних границах государств - участников Таможенного союза на период 2001-2005" *). Всего в 2005 г. проектировались 16 автомобильных пунктов пропуска в рамках реализации программы "Госграница", в 2006 г. планировалось строительство 22 автомобильных пункта пропуска (для сравнения: за предыдущие 10 лет было построено 37). В начале 2006 г. завершилась разработка стадии "Проект" семи пунктов пропуска на российско-украинской границе и пяти на российско-казахстанской границе, к их строительству приступили со второго квартала 2006 г. Особое внимание, которое должно быть уделено формированию современной системы пунктов пропуска на границах РФ со странами СНГ (ЕврАзЭС), определяется следующими обстоятельствами:
- появление таких пограничных рубежей после развала единого экономического пространства Советского Союза;
- потенциальное усиление контактной функции границы со странами СНГ и ЕврАзЭС по мере роста "объединительных процессов" в рамках преференциальных соглашений;
- увеличение транзитных товаропотоков, проходящих по территории стран СНГ в связи с ростом объемов торговли РФ с дальним зарубежьем;
- усиление "транзитной роли" РФ и стран Содружества (в т.ч. и в рамках МТК);
- потенциальный перенос таможенных границ и пограничных пунктов пропуска стран Таможенного союза на внешние рубежи ЕврАзЭС.
Центральный вопрос на встречах глав государств ЕврАзЭС и в Минске, и в Сочи (2006 г.) - создание Таможенного союза. При этом допускается "движение с разными скоростями" и на первом этапе возможен полноценный союз трех государств: России, Белоруссии, Казахстана. Еще в октябре 2000 г. Межгосударственный Совет принял решение (N 86) "Об укреплении внешней границы государств-участников Соглашения о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве". Как отмечалось в "Приоритетных направлениях развития ЕврАзЭс на 2003-2006 и последующие годы", необходимо "упростить таможенное оформление и таможенный контроль на внутренних таможенных границах с последующей отменой таможенного оформления и отдельных форм таможенного контроля на внутренних границах на завершающем этапе формирования таможенного союза государств-членов ЕврАзЭС, при обеспечении контроля на внешних границах…" и в связи с этим "…продолжить работу по реализации Программы обустройства пунктов пропуска на внешних границах государств", а также "…принять меры по усилению координации действий при укреплении общей системы безопасности и охраны государственных границ, устранению фрагментарности пограничного контроля на внешних границах ЕврАзЭС". В течение 2005 и 2006 гг. в странах ЕврАзЭС проводилась работа по упрощению таможенного оформления и таможенного контроля на внутренних таможенных границах, осуществлялась Программа по обустройству пунктов пропуска на внешних границах государств-участников союза. В рамках межпарламентских слушаний "Вопросы сближения (унификации) таможенных законодательств государств-членов ЕврАзЭС: опыт, проблемы, перспективы" было рекомендовано расширять практику организации совместного таможенного контроля на общих границах государств-членов ЕврАзЭС. В настоящее время, в рамках ЕврАзЭС реализуется ряд проектов по осуществлению совместного таможенного контроля, среди них - на границе между Российской Федерацией и Республикой Казахстан. Среди прочего, предусматривается оперативный обмен информацией с обеих сторон с целью выявления и пресечения незаконного перемещения грузов через границу. Федеральной целевой программой РФ "Государственная граница" запланировано строительство около двух десятков подобных пунктов. Обустройство пунктов пропуска на границе - среди основных вопросов, которые рассматриваются на заседаниях Совета руководителей таможенных служб при Интеграционном комитете ЕврАзЭС и Совета руководителей таможенных служб государств СНГ.
Проблема рациональной пространственной структуры пограничных таможенных пунктов пропуска требует решения, в основу которого будут положены результаты анализа направлений товаропотоков - существующих и прогнозируемых (потенциальных) и необходимость первоочередного распределения средств на обустройства ключевых пунктов пропуска, к которым можно отнести:
" пункты, при дообустройстве которых решаются политические цели;
" пункты, расположенные на основных направлениях транзитных транспортных коридоров через территорию РФ;
" пункты, расположенные на каком-либо наименее обустроенном участке государственной границы;
" пункты, при дообустройстве которых решается задача переноса таможенного оформления и таможенного контроля на границу. *
Важно скорректировать некоторые межправительственные соглашения, постановления Правительства Российской Федерации о ППП через границу РФ. *
Среди групп факторов, оказывающих влияние на рациональное размещение пограничных пунктов пропуска и необходимых для анализа с целью получения эффективного варианта прогноза, можно выделить следующие.
" Протяженность границы и физико-географические условия территории.
" Общее состояние инфраструктуры "приграничья" на микроуровне и мезоуровне. *
" Конфигурация транспортной сети и ее технические и экономические параметры. *
" Наличие и степень развития отдельных видов транспорта в регионе, а также перспективы и совершенствование транспортной сети и организации перевозок. *
" Изменение тарифов на различных видах транспорта. *
" Формирование международных транспортных коридоров и потенциал использования территории на транзитных маршрутах. *
" Проекты по развитию приграничных территорий (всех сопредельных сторон), наличие статуса свободной таможенной зоны. *
" Существование "парных" пунктов (экономических, населенных), наличие сформировавшихся (потенциальных) связей. *
" Перспективы формирования трансграничных районов, *объем и перспективы приграничной торговли * и "приграничного шоппинга", проекты и осуществление соглашений о разделе продукции.
" Участие сопредельных стран в торгово-экономических союзах или преференциальных соглашениях и перспективы такого участия. *Кроме того - учет потенциального развития "степени зрелости" подобных соглашений и переход к более высокой степени формирования единого экономического пространства. *
" Гамма взаимоотношений с сопредельной стороной - экономических, политических *, миграционных, вплоть до культурных и этноконфессиональных. *
" Уровень заинтересованности сопредельной стороны. *
" Возможные варианты изменения товарной структуры (российской, контрагентов, мировой), в том числе и в связи с появлением (исчезновением, сокращением объемов) новых товаров, обусловленных научно-техническим прогрессом и циклом жизни товара в производстве и мировой торговле.
" Динамика формирования цен на товары внешней торговли (в том числе и в сравнении с индексами транспортных тарифов). *
" Перспективы изменения роли отдельных стран и регионов в мировых товаропотоках, в т.ч. и транзитных. *
" Существующие и потенциальные миграционные потоки.
" Экологические и рекреационные аспекты *, вероятность форс-мажорных ситуаций природного характера.
" Вопросы обороны и государственной тайны.
" Интересы различных министерств и ведомств.
Необходимо отметить, что влияние здесь взаимное: наличие пограничных пунктов пропуска, безусловно, сказывается на ряде самих факторов, определяющих выбор размещения пограничных таможенных служб. Как видно, ряд факторов внутреннего характера, ряд - сугубо внешнего, некоторые носят смешанные черты. Соответственно, возможна корректировка ряда факторов в одностороннем порядке, другие практически изменить невозможно, третьи - требуют координации усилий с партнерами. В целом необходим и комплексный анализ потенциального характера экономико-географического и политико-географического положений.
Группируя проблемы, связанные с функционированием пунктов пропуска (которые актуальны для пунктов пропуска любого вида), обычно выделяют две системные задачи - это определение "хозяина" пунктов пропуска и отработка технологии прохождения грузов. Но важнейший аспект - технология рационального размещения пограничных пунктов пропуска (ППП) почему-то не рассматривается вовсе! А ведь это - базисное положение при закладке сети ППП (и при определении целесообразности закрытия некоторых переходов). Ряд проблем был предопределен либо недостаточным анализом микроуровня ЭГП территории (в том числе и потенциального) при создании пунктов пропуска, либо эксплуатацией морально устаревших в современных условиях таможенных переходов, и даже, существенного ухудшения их функционирования в связи с изменившемся мезоуровнем (макроуровнем) ЭГП по объективным причинам. С другой стороны, прогноз динамики потенциала использования особенностей ЭГП (присущего любой территории, но проявляющегося с разной интенсивностью) может способствовать формированию рациональной структуры системы пунктов пропуска в тех регионах, которые сегодня находятся "в тени" инфраструктурного обеспечения регулирования внешней торговли. Безусловно, возможно формирование прогноза не предсказательного, а носящего многовариантный характер, т.е. предуказательного. Тем более что, в подобном случае уместны средне- и долгосрочный прогнозы, дающие довольно широкий диапазон вариантов развития ситуации, обусловленных большим количеством достаточно динамичных факторов. В свою очередь, анализ предложенных вариантов должен стать основой для разработки нескольких возможных направлений формирования сети ППП. С учетом того, что скорость и направление векторов изменения вышеперечисленных факторов зачастую не совпадают, необходимо наличие "резервных стратегий" такого формирования.
В полном соответствии с Концепцией развития таможенной службы * необходимо окончательно оформить решение по созданию единой структуры *, отвечающей не только за строительство, реконструкцию, обустройство, техническое оснащение и содержание пунктов пропуска через государственную границу, но и определяющей их научно обоснованное размещение. | |
|
