|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (22), 2007 | | | | МОЛОДЫЕ СПЕЦИАЛИСТЫ | | | Воробьева Е. А.
аспирант экономического факультета Московского
государственного университета им. М.В. Ломоносова
| |
| | | |
Право распоряжаться землей всегда считалось необходимым условием для осуществления самостоятельной политики местных властей в сфере социально-экономического и градостроительного развития, максимального учета общественных интересов и рационального использования местных ресурсов. Понимание преимуществ общественного распоряжения землей пришло к монархам и феодалам многих европейских стран в средние века, когда они начали предоставлять свои полномочия населению городов. Между тем, лишение городов права собственности на землю, как основной составляющей их материально-финансовой базы, приводит к `остаточному` принципу инвестирования городской инфраструктуры.
Задачей настоящей статьи является:
- исследование российских традиций управления землепользованием в городах;
- анализ результатов современного этапа трансформации городских земельных отношений;
- определение центрального института отношений собственности на земли городов, способного выполнять функции координации и регулирования институциональных норм и соглашений.
Управление земельными ресурсами, с выходом на реализацию социальных программ, позволит обеспечить экономически эффективную и безопасную систему городского землепользования.
На протяжении всего исторического развития в России, как и во многих странах, всегда существовали формальные и неформальные институты, фиксирующие право центральной власти на земли, находящееся во владении и пользовании основных социальных субъектов, тем самым, ограничивая и регламентируя права этих субъектов. Именно верховная власть, являясь, по сути, собственником земли, определяла условия ведения хозяйственной деятельности, выполнение которых было обязательно для тех, кому эта земля передавалась во владение и пользование.
В конце XVII века Петром I впервые были предприняты шаги для создания централизованной системы специальных органов государственного управления городами, но только как ремесленными и торговыми центрами. При этом хозяйственные интересы городов практически не учитывались. Начало качественно нового этапа в истории управления городскими поселениями России и в развитии земельно-правовых отношений на их территории связано с изданием Екатериной II. `Грамоты на права и выгоды городам Российской империи` 21.04.1785 года (Жалованная грамота). В ней были оговорены вопросы городского территориального устройства и права городов на соответствующие земли, вопросы подтверждения и охраны права собственности горожан на земельные участки и иное недвижимое имущество, находящееся в их владении. Функции учета и описания всей недвижимости в пределах городов возлагалась на городские магистраты.
В начале XIX века правовые нормы, направленные на регулирование общественных отношений, возникающих при предоставлении гражданам городских земель, были объединены по отраслям и включены в соответствующие разделы Свода законов Российской империи *.
Одним из самых прогрессивных и значимых для развития земельных отношений в городах России стал закон `О праве застройки`, утвержденный Высочайшим указом 23.06.1912 г. Проект этого закона был внесен в Государственную думу 18.10.1908 г. П.А. Столыпиным *. Суть проекта сводилась к установлению нового вещного права, именуемого `правом застройки`: предоставлении застройщику собственником земли права возводить строения и сооружения на принадлежащей собственнику земле. Принципиальные отличия права застройки от права собственности на строения заключались в обязательной ежегодной плате собственнику земли определенного `оброка`. От найма право застройки отличалось возможностью застройщика пользоваться и извлекать выгоду из построек, а также распоряжаться принадлежащим ему правом отдельного владения по своему усмотрению, чего нанимателю не предоставлялось. Таким образом, в результате проведенных на данном этапе реформ в России сформировалась и интенсивно развивалась институциональная система, позволяющая достаточно эффективно регулировать земельные отношения, учитывая разносторонние интересы различных хозяйствующих субъектов. Со всеми видами землевладения совершались традиционные для недвижимого имущества операции по его отчуждению. Правом отчуждения пользуются также и общественные учреждения (духовные, земские, городские, сельские) *.
В 1871 г. вступило в действие Положение о городских общественных банках, согласно которому общественным банкам официально разрешалось заниматься операциями с ипотечными ценностями, а также проводить кредитование под залог городской недвижимости. Одновременно с городскими общественными банками активность на ипотечном рынке проявили и новые для страны акционерные коммерческие банки, деятельность которых к началу 80-х гг. XIX в. привела к спекуляциям на ипотечном рынке. Дело в том, что они `сбивали` оценочную стоимость не только земли, но и различного рода строений. В результате разорялись не только мелкие крестьяне, но и средние и крупные помещичьи хозяйства. Росла социальная напряженность, что шло в разрез с общей политикой государства.
В 1881 г. российское правительство было вынуждено ввести ряд ограничений, в частности, с 1872 г. акционерным банкам запретили приобретать недвижимое имущество в собственность. Для регулирования цен на землю с помощью государственного долгосрочного кредита было предложено создать ряд государственных специализированных ипотечных банков, которые должны были стать своеобразной альтернативой частным ипотечным учреждениям. Первый из них, Крестьянский поземельный банк, был учрежден в 1882 г., а в 1885 г. учреждается второе специализированное ипотечное учреждение − Государственный дворянский земельный банк. Денежные средства для выдачи ссуд банки привлекали за счет выпуска государственных свидетельств с доходностью, а также за счет резервного капитала и имеющейся прибыли. Являясь крупными землевладельцами, банки получали и дополнительный доход от управления своими земельными участками, сопоставимый с доходом от кредитования. Следует особо отметить: оба банка, и Крестьянский поземельный и Дворянский земельный напрямую подчинялись Министерству финансов России, а их руководители являлись одновременно заместителями министра финансов. Таким образом, городские земли становятся основополагающим фактором в развитии города и решении его социальных, экономических и градостроительных проблем. Именно муниципальная земельная собственность, а не частная и не государственная приобретала в начале XX в. особое значение в случае, когда перед городом стояла задача расширения его территории или проведения крупных строительных мероприятий.
Сложившаяся в дореволюционный период система управления была буквально за несколько месяцев уничтожена большевиками. Первым актом земельного законодательства России после Октябрьской революции 1917 г. стал Декрет ВЦИК `О земле` от 26.10.1917 г. Этот декрет провозгласил отмену любой собственности (включая муниципальную) на землю, *несколько позже был принят Декрет ВЦИК `Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах` от 20.08.1918 г. Многие города, особенно крупные, пришли в упадок, практически все системы городского хозяйства оказались разрушены, а население влачило жалкое существование *. Единственным выходом для восстановления страны стал переход к новой экономической политике (НЭП), целью введения которой было сохранение основных ресурсов, в том числе и земли, в руках государства. Открытое признание приоритета прав и интересов государства над всеми остальными интересами и подчиненностью всех прав гражданина целям и задачам государства сохранялось. Введение НЭПа обусловило временный возврат к многоукладной экономике с множеством самостоятельно хозяйствующих субъектов, что способствовало восстановлению многих сфер деятельности, особенно жилищного хозяйства в городах и иных поселениях. Значительная часть небольших и средних национализированных строений была возвращена прежним владельцам, однако проблемы нового строительства действующая система принципиально не решала. Единственным механизмом, способным совместить государственную собственность на землю с раскрепощением хозяйственной инициативы застройщика и возможностью получения ипотечного кредита, оказалось право застройки *. Таким образом, можно сделать вывод, что рассмотренные реформы обусловили экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни, были созданы условия для возрождения крупных городов, восстановления жилищного фонда и коммунальных систем.
Функционирование новой экономической политики было недолгим, уже в конце 20-х годов началось административное сворачивание этой политики по всем направлениям, включая и жилищную сферу. Началось становление жесткой административно-командной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады, административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере. Основным приоритетом в период с 1931 по 1990 гг. стал подъем промышленности и особенно военно-промышленного комплекса. Города теряли самостоятельные очаги управления и собственные ресурсы, которыми они обладали в период новой экономической политики. Все материальные и финансовые потоки были сосредоточены на государственном уровне.
Российская Федерация, начиная с 1990 г. встала на путь земельной реформы, законодательно намеченной, целью которой были: перераспределение земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования; формирование многоукладной экономики; рациональное использование и охрана земель. Современный этап трансформации земельных отношений в городах характеризуется рядом специфических особенностей.
1. Сегодняшние земельные городские реформы в России проводятся без учета сопутствующих проблем: экономических, юридических, социальных, политических и эколого-экономических. Процесс реформирования происходит лишь благодаря государственному контролю и регулированию.
2. Законодательство, необходимое для эффективной реализации городских земельных реформ формируется в острой политической борьбе и характеризуется как рядом противоречий, так и отсутствием ряда основополагающих законов. В этих условиях земельный рынок развивается в полулегальных формах, ориентирован на спекулятивные операции и занимается почти исключительно обслуживанием `элиты`.
3. Оценка земельных ресурсов для налогообложения и включения земли в хозяйственный оборот, а также других государственных целей не учитывает факторов, влияющих на образование земельной ренты, в результате чего, земельная рента изымается не государством (муниципальными образованиями), а пользователями земли.
4. В настоящее время слабо развит институт аренды земли: ставки арендной платы и условия аренды могут пересматриваться без согласования с арендатором, а свободная перепродажа арендатором арендных прав, запрещена. Благодаря этому широкое развитие получил нелегальный рынок субаренды, что способствует земельной спекуляции и тормозит развитие городов и экономики в целом.
5. Принятые за последние годы нормативные и законодательные акты сделали возможным развитие местного самоуправления, что позволяет рассматривать населенные пункты не только как административно-территориальные образования, но и как самостоятельные экономические единицы. Таким образом, возврат к экономическому регулированию городского землепользования и развитию института местного самоуправления в городах России будет способствовать доминированию в развитии городов интенсивных факторов.
6. Законодательство, принятое за годы реформ, впервые после распада СССР регламентировало кроме права собственности еще и обязанности собственника в отношении использования, сохранения и развития земельного участка.
7. На современном этапе реформ города получили право самостоятельно издавать нормативные акты и документы для регламентации градорегулирования и землепользования в интересах своего населения. Таким образом, все собственники земли и землепользователи в границах города должны придерживаться установленных правовых и экономических обременений. В то же время, они получают гарантированное, защищенное законом, право на развитие видов деятельности, которые отвечают местным правилам застройки или другим условием использования городских земель.
Исторический опыт России и сложившиеся современные тенденции свидетельствуют, что участие государства в функционировании экономических земельных институтов должно стать преобладающим. Именно его активное участие в формировании сети земельных ипотечных банков, создании кредитных ресурсов, предоставлении льготных кредитов, удешевлении кредитов путем компенсации высоких процентных ставок, подготовке кадров, создании системы законодательной защиты прав на земельные ресурсы и интересов всего населения страны может обеспечить экономически эффективную и безопасную систему городского землепользования. |
| |
|
|
