|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (22), 2007 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Жирнель Е. В.
младший научный сотрудник института экономики Карельского научного центра РАН
| |
| | | |
Экономические реформы, осуществляемые в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления, в том числе к его важнейшей функции - планированию. В настоящее время в России прикладываются значительные усилия в сфере планирования стратегического развития страны, ее федеральных округов, регионов - субъектов РФ, муниципальных образований. [*] Сегодня территориальное стратегическое планирование воспринимается большинством государственных структур, бизнесом и представителями гражданского общества в регионах России как неотъемлемый этап управления социально-экономическим развитием территорий. В российской и зарубежной управленческой практике выделяются три типа планирования [*]:
1. директивное планирование - планирование ` от достигнутого` посредством постановки задачи развития и ее детализации на весь период планирования (особенность - комплексность и механистичность);
2. индикативное планирование - предполагает реализацию поставленной цели развития на основе системы индикаторов, регламентирующих процесс ее достижения;
3. стратегическое планирование - направлено на достижение желаемого будущего состояния объекта планирования.
Признавая за территориями право самостоятельно планировать развитие и использовать ресурсы, государство осознает специфику развития регионов и четко обозначает общегосударственные цели интеграции в мировое экономическое пространство. Практика доказала, что конкуренция и частное предпринимательство не могут стихийно обеспечить такое размещение производительных сил и социальной инфраструктуры в регионе, которое будет выгодным со всех точек зрения - с позиций государства, частных компаний и населения.
Учитывая различия интересов основных субъектов, необходимо отметить, что в современных условиях социально-экономическое развитие региона может обеспечиваться только на основе компромисса и партнерства. Можно выделить три интегральные группы интересов, к которым относятся:
1. Интересы населения и гражданских институтов, связанные с решением вопросов социального обеспечения, повышения качества жизни, развития институтов местного самоуправления;
2. Интересы хозяйствующих субъектов (корпоративные и отраслевые интересы), выражающиеся в осуществлении внутри- и межотраслевых связей, в максимизации прибыли, а также связанные с задачами развития и участия в межрегиональном и международном разделении труда и взаимодействия;
3. Интересы региональных органов государственной (исполнительной и законодательной) власти, органов местного самоуправления.
Комплексное развитие территории и эффективная реализация стратегических целей и задач развития невозможны без конструктивного диалога между этими тремя группами интересов. Однако следует помнить, что полной гармонии между экономическими и социальными интересами не существует, поэтому неизбежно возникновение определенного рода противоречий.
Кроме того, при долгосрочном планировании должен обеспечиваться баланс интересов в треугольнике отношений `хозяйство-население-природа`. [*] Соответственно, сбалансированное социально-экономическое развитие требует не только учета социальных интересов и интересов хозяйственного использования территории, но и учета экологического фактора.
Развитие региона зависит от оптимального использования и организации жизненного пространства. Инструментом такого использования является пространственное планирование.
Растущая самостоятельность регионов в условиях демократии и `нормальной` рыночной экономики - необратимый процесс, давно проявивший себя на Западе и начинающий развиваться в Российской Федерации. [*] Именно на уровне регионов разрабатываются, принимаются и реализуются конкретные концепции социально-экономического развития с учетом экономического потенциала территории, национальных, культурно-исторических, религиозных и иных особенностей местного социума.
В то же время эффективность данных документов во многом определяется степенью их согласованности на различных уровнях планирования: федеральном, региональном и муниципальном. Современное стратегическое планирование социально-экономического развития региона должно осуществляться с учетом его пространственной неоднородности и включать в себя элементы пространственного планирования.
Кроме того, особая роль в пространственном развитии отводится документам территориального планирования, предусмотренным Градостроительным Кодексом Российской Федерации. На федеральном уровне таким документом станет Генеральная схема пространственного развития Российской Федерации, особая роль которой подчеркивается разработчиками Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации.
Документами территориального планирования на региональном уровне являются схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации. Подготовка указанных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов.
Схемы территориального планирования муниципальных районов разрабатываются с учетом комплексных программ их развития, а также документов территориального планирования более высокого уровня. На уровне поселений и городских округов территориальное планирование реализуется посредством разработки генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов.
Пространственное планирование предполагает разработку системы мероприятий по комплексному, экологически безопасному развитию среды обитания человека на уровне города, района, субъекта Федерации, страны в целом. Эта система должна учитывать как потребности настоящего времени, так и достаточно длительную перспективу. При этом развитие территорий различного уровня ограничивается нормативными требованиями и природными факторами.
Следует особо подчеркнуть тот факт, что согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд, о переводе земель из одной категории в другую. Таким образом, в современных условиях для реализации эффективной региональной политики документы территориального планирования становятся обязательным условием.
Главная задача проектных решений по пространственному планированию территории субъекта Федерации заключается в том, чтобы усилить положительные и нивелировать отрицательные особенности региона. Проектные предложения содержат рекомендации по: организации ООПТ, крупных рекреационных зон; развитию туристской отрасли; созданию индустриальных зон для выноса предприятий из центров городов и привлечения инвесторов для размещения новых производств; формированию в регионе ` полюсов роста` для концентрации инвестиций; выделению сельскохозяйственных и лесохозяйственных зон; развитию и реконструкции транспортной и инженерной инфраструктуры и т. д. [*]
При этом процесс оптимизации пространственной организации региона должен учитывать современные тенденции развития экономических и социальных отношений. Схемы развития и размещения производительных сил появились в советское время, однако в современных условиях их разработка остается не менее актуальной и данный подход в настоящее время используется в ряде регионов. Однако принципиальным отличием этих стратегических документов является ориентация не только на экстенсивные факторы развития, но и на использование инновационного потенциала региона. Кроме того, реализация данного документа возможна только на основе партнерских отношений всех заинтересованных субъектов: органов власти, бизнеса и населения. Такой подход может быть основан на системном применении научных прогнозов, целевых программ, балансовых расчетов и методов оптимизации решений, стратегического управления при определении и реализации целей и задач в области социально-экономического развития. В этом случае пространственное планирование становится одним из элементов системы территориального стратегического планирования региона, а его эффективность определяется согласованностью всех уровней планирования и взаимодействием всех заинтересованных сторон.
В Республике Карелия накоплен определенный опыт в сфере территориального стратегического планирования. Однако общая структура системы стратегического планирования находится на данном этапе в стадии формирования и нуждается в совершенствовании. В настоящее время оформились такие ее элементы, как концепция, стратегия, схема территориального развития, комплексные и целевые отраслевые программы, программы развития самоуправляемых территорий (рис.1). | | |  | | Рис.1. Пространственное планирование в системе стратегического планирования Республики Карелия |
Региональная концепция социально-экономического развития - обоснование направлений и путей социально-экономического развития, эффективного использования ресурсов, осуществления производственной специализации, она отражает основные параметры развития региона. Концепция - это элемент долгосрочного стратегического планирования с временным лагом 10 лет и более (до 30 лет). Основная концептуальная идея социально-экономического развития республики была сформулирована следующим образом: Республика Карелия - приграничный российский регион, развивающийся на принципах открытой социально-ориентированной рыночной экономики, использующий свое геоэкономическое положение, человеческий капитал и природные ресурсы в целях создания условий для развития эффективной экономики и роста качества жизни населения.
Следующий уровень регионального стратегического планирования представлен Стратегией социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года. Стратегия содержит научно обоснованную систему целей социально - экономического развития и систему мер государственного управления, направленных на переход к инновационному этапу развития республики, реализацию возможности выбора путей достижения целей из существующих альтернатив, а также выбора видов экономической деятельности и механизма реализации принимаемых решений.
Следует особо отметить тот факт, что разработка Стратегии осуществляется с учетом работ, выполняемых в рамках Схемы территориального развития Республики Карелия до 2025 г. (рис.1). На практике результатом такого подхода стала территориальная проекция предлагаемых механизмов реализации стратегических целей. В частности, в проекте Стратегии отмечается, что ни один крупный проект невозможно эффективно реализовать без комплексного социально-экономического развития окружающих территорий, естественными ` точками роста` которых являются поселения. И, соответственно, реализация проектов невозможна без участия местных сообществ, что усиливает значение местного самоуправления и местных объединений собственников. Исходя из необходимости решения комплексных задач развития территорий, а также зон с разнообразными формами стимулирования экономического развития, в пространстве республики выделяются `опорные территории` - наиболее динамичные города и территории с вменением им функций `локомотивов`, `подтягивающих` развитие соседних территорий (зоны интенсивного развития).
Важным элементом системы стратегического планирования республики является Среднесрочная комплексная программа социально-экономического развития региона - инструмент корректировки стратегии регионального развития. В настоящее время разработана Программа экономического и социального развития Республики Карелия на 2006-2010 гг..
Роль комплексных и целевых отраслевых программ заключается в детализации и планировании развития в регионе отраслей общественного производства. Разработка программ осуществляется на основе Закона Республики Карелия от 6 октября 2005 г. N 909 - ЗРК `О бюджетных целевых программах Республики Карелия`.
В системе стратегического управления региональным развитием формирование стратегических планов социально-экономического развития самоуправляющихся территорий рассматривается как следующая стадия после разработки Концепции и Стратегии развития. Кроме того, стратегические документы муниципальных образований должны соответствовать принципу системности, т.е. требуют учета взаимодействия с системами других пространственно-территориальных уровней. В Карелии накоплен значительный опыт разработки Стратегий и Программ социально-экономического развития муниципальных образований. Важным условием их реализации является согласованность с другими стратегическими документами системы, а также с документами территориального планирования.
Бизнес-планы в современных российских условиях имеют важное значение не только в качестве объективного видения и конкретных программ действий руководящих органов предпринимательских и иных структур, предприятий и организаций, но и в качестве важного инструмента согласования интересов субъектов рыночных отношений.
Интересы крупных хозяйствующих субъектов должны приниматься во внимание в процессе стратегического управления. Кроме того, корпоративные стратегии и бизнес-планы не должны противоречить документам территориального стратегического планирования. В связи с этим, необходимым условием согласованности действий органов власти и бизнеса на уровне поселения или городского округа является наличие генерального плана, позволяющего регламентировать хозяйственную деятельность на территории с учетом существующих возможностей и ограничений, а также эффективно решать земельные вопросы. При этом генеральный план разрабатывается с учетом существующих программных документов социально-экономического развития. Примером такого согласования в Республике Карелия является разработка Стратегического плана развития г. Петрозаводска до 2010 г. и Генерального плана Петрозаводска.
В процессе разработки Стратегического плана было выявлено, что в последние годы существенно изменилась специализация города, усиливается роль так называемой сервисной экономики и сектора услуг, при снижении доли промышленного производства в экономике города. Кроме того, в настоящее время достаточно актуальным является вопрос развития индивидуального жилищного строительства. В связи с этим обстоятельством разработанный в 1984 г. генеральный план утратил свою актуальность и потребовал значительной переработки. Таким образом, согласованность документов территориального планирования на уровне поселений и городских округов с документами стратегического планирования является необходимым условием реализации последних.
Следует отметить, что принцип системности должен соблюдаться при реализации пространственного планирования на всех уровнях. Регион с этой точки зрения не только включает в себя системы более низкого уровня, но и сам является подсистемой других пространственных образований. С этой позиции пространственное планирование в регионе должно быть ориентировано не только на оптимальную внутреннюю пространственную организацию, но и учитывать внешние связи и процессы, влияющие на социально-экономическое развитие.
В связи с этим обстоятельством как в Стратегии, так и в Схеме территориального развития Республики Карелия рассматривается влияние внешней среды, а именно влияние других регионов СЗФО, крупных городских агломераций Москвы и Санкт-Петербурга, а также, в силу приграничного положения, геостратегических интересов западных стран. Приграничное положение Республики Карелия позволяет ей принимать участие в различных совместных с западными странами проектах и программах. Одной из таких сфер взаимодействия является реализация совместных проектов пространственного планирования. Данное направление может рассматриваться как ключевое на пути построения единого экономического пространства Евросоюз - Россия и на Севере Европы. [*]
В современных условиях реализация пространственного планирования на различных уровнях региона является необходимым условием сбалансированного социально-экономического развития, обеспечивающего сочетание экономических, социальных и экологических интересов. Пространственное планирование является неотъемлемым звеном системы территориального стратегического планирования региона. | |
|
