|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4 (19/20), 2006 | | | | ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ | | | Минякова Т. Е.
аспирант Ульяновского государственного технического университета
| |
| | | |
Федеральными законами `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации` и `О финансовых основах местного самоуправления в РФ` предусмотрено, что каждое муниципальное образование формирует свой бюджет. Доходная часть муниципальных бюджетов состоит из:
собственных доходов;
поступлений от регулирующих налогов;
средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований и средств, поступающих по взаимным расчетам из федерального бюджета;
финансовой помощи в различной форме (дотации, субвенции и т.д.);
заемных средств и других источников.
Расходная часть бюджета состоит из следующих направлений:
финансирование отраслей экономики (промышленности, сельского хозяйства, рыболовства, строительства, транспорта, связи и т. д.);
содержание и развитие социально-культурного сектора науки;
содержание органов власти и управления;
расходы, связанные с обслуживанием долга.
Расходы муниципалитетов можно классифицировать в зависимости от того, на осуществление каких полномочий органов местного самоуправления они направляются. С учетом этого деления расходная часть местных бюджетов включает в себя [1, с. 92]:
расходы, связанные с выполнением государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления.
расходы, связанные с выполнением функций органов местного самоуправления;
Ситуация с МСУ в РФ сегодня такова, что муниципальные бюджеты буквально надрываются от тяжести непомерных расходов, связанных в том числе и с исполнением государственных полномочий. В доходной части консолидированного бюджета РФ доля местного самоуправления сократилась с 28 % до 21 %, а доля расходов одновременно выросла с 29 % до 31 %) [2, с. 11].
Сегодня многие города и поселки находятся на грани банкротства. Данная ситуация вызвана тем, что государство до конца не определилось в своей бюджетной политике, в отношении к местным финансам, и к МСУ в целом. Главные проблемы связаны с системной экономической и финансовой идеологией государственных властей:
- не решен вопрос обеспечения муниципальных бюджетов собственными средствами;
- зависимость местных бюджетов от вышестоящих властей не только не ослабевает, но даже усиливается;
- не поставлены законодательные барьеры для сохранения муниципальной собственности;
-не решен законодательно вопрос обеспечения муниципальных образований акциями предприятий, находящихся на территории МО.
Несмотря на то, что основой устойчивости муниципальных финансов выступает формирование собственного бюджета муниципалитета, на современном этапе межбюджетные отношения выходят на первое место. Сегодня проблемы межбюджетных отношений охватывают всю вертикаль `бюджет муниципального образования - бюджет субъекта РФ - федеральный бюджет`. Во многом эти проблемы порождены тем, что ни субъекты РФ, ни РФ в целом не имеют по-настоящему консолидированного бюджета.
Это связано с тем, что в бюджетах более низкого уровня постоянно не хватает средств. Ежегодно возникает задача бюджетного регулирования, то есть перераспределения средств с целью обеспечения минимально необходимого уровня доходов. Налицо несбалансированность системы межбюджетных отношений между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления. В итоге Минфин занимается не совершенствованием межбюджетных отношений, а лишь осуществляет перераспределение имеющиеся средства с одного бюджетного уровня на другой [3, c. 37].
Действующими правовыми документами предусмотрено, что органы государственной власти РФ и субъектов РФ должны гарантировать [1, с. 92-93]:
а) закрепление за муниципальными образованиями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70 %;
г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;
б) обеспечение минимального местного бюджета;
в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования;
Проведенная выборочная проверка 13 регионов РФ показала, что ни в одном из этих регионов органы местного самоуправления как не имели, так и не имеют достаточных собственных финансовых источников [4, с. 67]. Доходные части местных бюджетов формируются в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. В результате этим бюджетам катастрофически не хватает финансовых ресурсов, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высокий удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджета субъекта РФ. В этих условиях большое число муниципальных образований являются дотационными. Именно на уровне муниципальных образований формируется финансовая картина субъекта РФ. Если дотационных муниципалитетов меньше, чем недотационных, субъект РФ считается донором. Именно конкретные муниципалитеты-доноры подпитывают и региональный бюджет, и федеральный бюджет РФ. Год от года их становится все меньше. Сегодня они составляют около 4 % от общего объема муниципальных образований. У 96 % городов, поселков, районов нет средств существования. Задача заключается в том, чтобы максимально сократить роль регулирующих налогов в формировании бюджетов, поскольку собственные источники надежнее. В настоящее время около 60 % всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40 % расходов на народное хозяйство приходится на муниципальные бюджеты. Хотя финансирование основной доли федеральных социальных программ возлагается на городские, районные, сельские и поселковые бюджеты, основная часть финансовых ресурсов сосредоточена сейчас на уровне субъектов РФ (более 50 %). Следовательно, финансовая власть регионов все более усиливается. В результате складывается ситуация, когда муниципальные бюджеты является бесправными филиалами региональных бюджетов [5, с. 18].
Таким образом, межбюджетные отношения внутри субъекта РФ отданы на откуп региональным властям. Многие исследователи этой проблемы считают, что Бюджетный Кодекс необходимо дополнить нормой следующего содержания: `При сокращении доходной или увеличении расходной части местных бюджетов, на основании решения, принятого органами государственной власти более высокого уровня, следует произвести полную или частичную передачу отдельных видов доходов на постоянной основе с соответствующим изменением налогов и /или бюджетного законодательства`. Подводя итог анализа межбюджетных отношений, можно сказать, что основные возможности, в том числе финансово-экономические, сосредоточены в руках субъекта РФ и самой РФ. В основе формирования прогрессивных финансовых основ местного самоуправления должно лежать не перераспределение бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а разграничение доходов в соответствии с теми объективными полномочиями, которые каждый орган имеет.
Анализ расходной части консолидированного бюджета Ульяновской области за период 1980-2004 гг. (рис.1) показывает, что финансирование объектов социальной сферы, с учетом изменения социальной политики (`монетизация` льгот и др.), в целом осталось примерно в тех же 50-60 % бюджета. Однако одновременно менялись акценты (на рисунке распределение бюджетных средств показано в процентах к расходной части бюджетов по годам). Если доля затрат с 1980 г. (когда все расходы по образованию брал на себя бюджет области, т.е. государство) снизилась за указанный период до 25%, то доля расходов на здравоохранение и физическую культуру практически не изменилась. Можно предположить, что значительно возросшие компенсационные выплаты по льготам постепенно будут уменьшаться ввиду того, что ежегодная инфляция `съедает` выплаты взамен льгот. В соответствии с идеологией вывода экономики из-под опеки государства на развитие и совершенствование производства в консолидированном бюджете области направляется все меньше средств (доля расходов на эти цели снизились с 28 % в 1980 г. до 18 %). | | |  | | Рис. 1 - Динамика структуры расходов на социальную сферу в консолидированном бюджете Ульяновской области |
В бюджетах Ульяновской области 2005-2006 гг. (рис. 2, А, Б) на жилищно-коммунальную сферу выделялось соответственно 36,6 и 113,8 млн. руб. Сумма эта незначительна, если исходить из идеологии реформы ЖКХ, когда содержание жилищного фонда и других объектов социальной сферы были переданы от предприятий и организаций на баланс муниципального образования. Одновременно шел процесс приватизации жилья в личную собственность граждан, что в целом `разгружает` муниципальный бюджет от дополнительных расходов. Анализ балансов некоторых предприятий города показывает, что, например, вследствие передачи объектов социальной сферы из баланса ОАО `УАЗ` на баланс г. Ульяновска, расходы ОАО `УАЗ`, в сопоставимых ценах 1990 года, сократились чуть более чем в 8 раз. При этом на УАЗе совершенно прекращено строительство жилья, но при этом предприятие продолжает нести расходы по содержанию ряда объектов социальной сферы, в том числе по следующим направлениям:
- содержание части объектов здравоохранения и спорта (профилакторий, стадион);
- поддержание здоровья работников;
- оказание финансовой помощи детским учреждениям и школам.
Порядка 70 % жилья, переданного на баланс муниципалитета, оформлено в собственность жильцов, и в соответствии с Жилищным кодексом расходы по этой части жилья будут нести в полном объеме собственники. В этой связи можно считать, что с принятием Жилищного кодекса реформа ЖКХ закончилась: кроме того, что население будет оплачивать все 100 % стоимости услуг, расходы по ремонту и восстановлению физически изношенных фондов ЖКХ также будет нести население. Таким образом, Жилищный кодекс выводит ЖКХ из социальной сферы, оставив пока субсидии малоимущим и доплату части стоимости услуг льготникам.
Бюджет Ульяновской области на 2005 г. (рис. 2, А), утвержденный Законодательным Собранием, предусматривает 6 млрд. 665, 5 млн. руб. на доходную часть и 7 млрд. 191, 9 млн. руб. - на расходную. Анализируя бюджет 2005 г., И. Антонова констатирует, что `значительно уменьшены расходы по национальной экономике, по жилищно-коммунальному хозяйству, по здравоохранению, не урезалась только строка `Общегосударственные вопросы` в более 500 млн. руб., куда зачислены зарплаты чиновников. Тогда как в строке `ЖКХ` осталось всего 36 млн. 665 тыс. руб. Разработчики утверждают, что бюджет получился социально направленным. Но при этом приостановлены из-за нехватки средств такие целевые программы, как `Дети Ульяновской области`, `Здоровье населения Ульяновской области в 2001-2005 годах`, `О социальной поддержке инвалидов боевых действий, проживающих на территории Ульяновской области`, `Адресная лекарственная помощь льготным категориям граждан, прожи вающим на территории Ульяновской области (2004-2006 гг.)`. На кого же будет работать бюджет, и кто будет финансироваться?` [6].
В целом расходная часть областного бюджета 2006 г. (рис. 2, Б) составит 12963,7 млн. руб. Кроме того, что расходы на объекты социальной сферы значительно увеличены, бюджет 2006 г. предусматривает строку на поддержку реализации закона N 131-ФЗ о реформе местного самоуправления, в том числе:
- областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов - 700 млн. руб.;
- фонд компенсаций - более 2 млрд. руб.;
- фонд муниципального развития - 70 млн. руб.;
- областной фонд финансовой поддержки поселений - 120 млн. руб.;
- фонд реформирования муниципальных финансов - 40 млн. руб. | | |  | | Рис. 2 (А, Б)- Бюджеты Ульяновской области (расходные части) за 2005-2006 гг. |
Несмотря на значительную финансовую помощь из регионального бюджета муниципальным образованиям, органы местного самоуправления остаются не обеспеченными в полном объеме финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий. |
| |
|
|
