|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4 (19/20), 2006 | | | | ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ | | | Пастухова Е. А.
старший преподаватель кафедры учета, аудита и экономического образования и кафедры политэкономии Пермского государственного университета
| |
| | |
| |
Система демократического управления в обществе и государстве характеризуется уровнем развития местного самоуправления, которое представляет собой основополагающий принцип осуществления народовластия в стране и основу формирования гражданского общества. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством и является одной из его ключевых характеристик; местное самоуправление представляет собой самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Наряду с этим местное самоуправление является инструментом эффективного управления, экономического и социального развития, мощным фактором стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. Мировой опыт показывает, что институт местного самоуправления обладает значительным интеграционным потенциалом. Органы местного самоуправления должны создать социальные и финансово-экономические условия для реализации вопросов местного значения, решая при этом противоречивые задачи: с одной стороны, необходимо заложить прочные основы гражданского общества через привлечение населения к решению местных проблем, с другой - обеспечить государственную составляющую в этом процессе. Решение вопросов местного значения возможно при достаточности ресурсного обеспечения деятельности местного самоуправления, которое зависит от эффективности функционирования экономики муниципального образования.
Местное самоуправление является первым уровнем территориального самоуправления и характеризует производственные отношения, складывающиеся в процессе реализации местных интересов граждан конкретного населенного пункта. Н.В. Шумянкова пишет, что `местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего сообщества` [*].
Соотношение хозяйственных и властных функций местного самоуправления существенно отличается от аналогичного соотношения функций государственной власти. Это связано со спецификой главной цели местного самоуправления - удовлетворения жизненных коллективных интересов и потребностей местного сообщества, которые требуют самостоятельной хозяйственной деятельности. Для выполнения этой цели местное самоуправление имеет:
во-первых, особый субъект управления - муниципальное образование, которое является территориально-политической организацией населения в городском или сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения. Муниципальное образование функционирует для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных общностью проживания граждан. Муниципальная деятельность должна реализовываться исходя из интересов населения, что в идеале обеспечивается различными формами контроля со стороны общественности за органами и должностными лицами местного самоуправления и администрацией муниципального образования.
Муниципальное образование является экономическим агентом, участвующим в финансово-экономических отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками таких правоотношений - физическими и юридическими лицами. При системном анализе муниципальное образование как юридическое оформление местного сообщества включает несколько важнейших элементов (компонентов), без которых оно не может существовать, функционировать и развиваться:
- территорию в установленных границах;
- местное сообщество, население, формирующее органы общественного самоуправления и органы местного самоуправления;
- ресурсы (природные, имущественные, человеческие, финансовые, технологические, организационные, кадровые, информационные, интеллектуальные, социальные, институциональные, общественно- политические и др.);
- институты: политические, правовые, этические;
- культуру, традиции, духовные ценности;
- коммуникации;
- внешние и внутренние взаимоотношения.
Элементы муниципального образования как системы, сгруппированные в три основных блока: природный, социально-демографический и экономический, адаптируются друг к другу, объединяются в целостную систему совокупностью связей и отношений, преломленных через конкретную территорию.
Во-вторых, на муниципальном уровне территориального управления местное самоуправление имеет особый объект управления - вопросы местного значения, которые относятся к его исключительной компетенции. Для их эффективного решения формируется, функционирует и развивается местная экономика и муниципальное хозяйство, создается институциональная и предпринимательская среда, гармонизируются интересы населения, субъектов рынка, органов власти различных уровней и пр. Вопросы местного значения объединяются в ключевые группы задач, которые присущи всем муниципальным образованиям - это комплексное социально-экономическое развитие территории, вопросы муниципального хозяйства, финансовые, социальные и административно-организационные. Некоторым муниципальным образованиям могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Часть перечисленных задач имеет системный характер и может относиться одновременно к нескольким группам вопросов местного значения. Главное, все они обеспечиваются, регулируются и координируются органами местного самоуправления и администрацией муниципального образования.
Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципального образования. Сочетание властных полномочий и права ведения хозяйственной деятельности дает возможность органам местного самоуправления эффективно использовать местный потенциал и способствовать быстрому социальному и экономическому развитию территории.
Под развитием обычно понимается направленное, закономерное изменение материального или идеального объекта, в результате которого возникает новое качественное состояние объекта, его состава и структуры. Развитие муниципального образования, по аналогии с регионом [*], - это режим функционирования местной системы, ориентированный на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения. Данная динамика обеспечивается устойчивым, сбалансированным и многофакторным воспроизводством социально-демографического, хозяйственного, ресурсного и экономического потенциала территории. Развитие экономики муниципального образования представляет собой многомерный и многоаспектный процесс, который следует рассматривать с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей, детализируемых задачами местного значения. Соответственно целям развития муниципального образования строится система критериев (характеристик развития) и показателей, которыми измеряются эти критерии.
Структура экономики муниципальных образований, входящих в субъекты Российской Федерации, их функционирование и уровень развития значительно отличаются друг от друга. Так, для Пермского края характерна существенная поляризация ресурсно-производственного потенциала, размещения производительных сил и территориального развития муниципальных образований. Типология районов края включает семь различных групп, к которым, в частности, относятся: развитые центральные и полупериферийные индустриальные регионы, старопромышленные районы, сформированные на основе базовых отраслей промышленности или функционирующие на базе добычи ресурсов бассейнового типа. Около половины муниципальных образований субъекта федерации составляют периферийные аграрные районы. Реформирование хозяйства края в 90-х годах прошлого столетия проводилось на основе концепции поляризованного развития, которая, наряду с достигнутыми социально-экономическими целями, привела к усилению диспропорций в функционировании экономики и территорий, в уровне и качестве жизни населения. Таким образом, назрела необходимость в изменении модели регионального развития. В настоящее время наиболее прогрессивным направлением жизнедеятельности на мезо- микро-, топо- и наноуровне регионов [*] является переход к развитию, предусматривающему формирование регионов и их муниципальных образований как комплексов гармонично развитых взаимосвязанных и взаимодополняющих территорий и отраслей, обеспечивающих каждому человеку достойные условия жизни, независимо от места работы и места жительства.
Особенностью муниципальной экономики является ее ярко выраженный социальный характер. В связи с этим необходимо обеспечение единства социального и экономического развития территории, которое возможно на основе стратегического и программно-целевого планирования. Стратегия экономического развития муниципального образования включает систему приоритетов. Ключевыми приоритетами являются развитие хозяйственного комплекса территории и совершенствование его специализации с целью расширения позиций предприятий и организаций на существующих товарных рынках и гармонизация территориального развития. Она должна способствовать решению основных групп, объединяющих ряд проблем.
Первая группа проблем связана с самоидентификацией муниципального образования: определением миссии, долгосрочных целей и задач, с уточнением и обеспечением интересов локальной территории и функций муниципальной власти. Большое значение также имеет их дальнейшая гармонизация как с интересами населения, предпринимательского сообщества и экономическими агентами внешней среды, так и с интересами и функциями властей других уровней.
Интересы муниципального образования обусловлены непрерывным повышением уровня и качества жизни населения на основе структурной перестройки экономики территории, кооперации и интеграции местных производителей, укрепления взаимосвязей с внешней средой, развития отдельных поселений/районов и выравнивания условий жизни местного сообщества. Наиболее значимыми функциями муниципальной власти, обеспечивающими реализацию указанных интересов в социальной и экономической сферах, являются следующие:
- развитие всех сфер хозяйственной деятельности местного сообщества, члены которого одновременно являются производителями и потребителями товаров и услуг; увеличение производства и доходов;
- выравнивание территориальных диспропорций жизнеобеспечения населения;
- развитие земельного хозяйства, городской и поселенческой архитектуры;
- организация работ по развитию и благоустройству территории местного сообщества;
- решение жилищных вопросов, в том числе связанных с уменьшением доли ветхого и аварийного жилья;
- развитие организаций инфраструктуры, обеспечивающих повышение комфортности условий жизни населения: транспорта, связи, теплоэнергетики, водоснабжения, канализационного хозяйства, ЖКХ и др.;
- удовлетворение социальных и культурных нужд местного сообщества, организация народного образования и здравоохранения, физкультуры и спорта в муниципальном масштабе;
- организация удовлетворения потребительского спроса населения;
- поддержание правопорядка, профилактика и борьба с преступностью;
- пожарная охрана, санитарное обеспечение жизнедеятельности;
- развитие местного самоуправления;
- охрана окружающей среды;
- совершенствование социальной, административной, институциональной структур местного сообщества;
- позитивные изменения в общественном сознании, традициях и привычках; расширение личной свободы; обогащение культурной жизни;
- адаптация к изменениям внутренней и внешней среды.
Вторая группа вопросов возникает в ходе реализации вышеперечисленных функций и решения проблем экономического развития муниципального образования. Наш анализ показал, что для большинства муниципальных районов и поселений Пермского края характерны следующие типичные проблемы экономического развития:
- структурная деформация местной экономики и усиление ее монопрофильности;
- нерациональное территориальное размещение производственных мощностей;
- неразвитость местной предпринимательской и институциональной среды;
- предкризисное или кризисное состояние отдельных сфер экономики;
- неудовлетворительное финансовое состояние местных товаропроизводителей;
- физическое и моральное старение основных фондов, усиление технологического и технического отставания предприятий и организаций;
- незавершенность формирования эффективного частного и муниципального собственника;
- недостаток инновационных и инвестиционных программ и ресурсов экономических агентов и местных бюджетов на их осуществление;
- слабость информационного обеспечения муниципальных образований и др.
Третья группа проблем связана с необходимостью ресурсного обеспечения местного самоуправления в объеме, достаточном не только для его текущего функционирования и реализации вопросов местного значения (рис. 1), но и для воспроизводства всех элементов жизнедеятельности на местном уровне и их адаптации к изменениям. В период непрерывного `трансформационного существования` применение стратегии `адаптации` экономических агентов к изменениям во внутренней и внешней среде должно привести к модификации `генетического кода` муниципального образования - накоплению или приобретению новых качественных особенностей: признаков, свойств, способностей, характеристик.
По данным Министерства регионального развития Российской Федерации на начало 2006 г. в 88 регионах страны (кроме Республики Ингушетия) было сформировано 24510 муниципальных образований. В Пермском крае образовано 363 муниципальных образований, которые имеют следующую структуру: | | |  |
Исследуем проблемы ресурсного обеспечения местного самоуправления одной из типичных периферийных территорий субъектов хозяйствования России - Октябрьского муниципального района [*] (далее - Октябрьский район), расположенного юго-востоке Пермского края. Его площадь составляет 3444,4 кв. км или 2,15 % территории края. Муниципальное образование имеет благоприятное транспортно-географическое положение основных производственных центров и ресурсов - вблизи автомобильных и железной дорог, хотя и удалено от краевого центра. Среди его ближайших соседей преобладают территории с выраженной сельскохозяйственной структурой производства. Административный центр муниципального образования размещен в поселке городского типа Октябрьский.
Октябрьский муниципальный район имеет благоприятные природно-климатические и ресурсные условия для устойчивого социального и экономического развития. На его территории открыто 55 месторождений нефти и газа, которые находятся на различных стадиях хозяйственного оборота. В настоящее время в разработку вовлечено 9 месторождений газа и 10 месторождений нефти. В районе обнаружены крупные запасы карбонатных пород, известняков для щебня, доломитов, строительных и обделочных камней, глины, строительного песка, а также подземных минераль ных и пресных вод. Использование этих минерально-сырьевых ресурсов территории невелико, однако потенциал их хозяйственного применения значителен, и они являются стратегически важными ресурсами для развития района.
Большая часть территории Октябрьского района занята лесами, которые покрывают около 219,4 тыс. га района или 63,7% его территории. Эксплуатационные запасы древесины достигают 28597,5 тыс. куб. м и составляют 5,1 % аналогичного показателя Пермского края. По общей площади лесного фонда район занимает 12-е, а по общим запасам древесины - 11-е место в крае. Значительные лесные ресурсы муниципального образования позволяют ему занять одно из ведущих мест среди лесопромышленных и заготовительных баз края. Другой важнейший природный ресурс района, обеспечивающий его жизнедеятельность, - это водные ресурсы. В районе расположен заказник `Октябрьский` и гидрологический памятник природы Щучье озеро (глубина до 14,7 м), вода которого используется для водоснабжения населенных пунктов. Кроме того, в районе имеются и другие водные объекты, в том числе 4 пруда общей площадью 55,7 га и полным объемом 0,87 куб. м. По территории муниципального образования протекают две крупные реки - р. Сарс и р. Ирень с притоками. | | |  | | Рис. 1 Дерево проблем и целей ресурсного обеспечения деятельности местного самоуправления |
Положение Октябрьского района на стыке регионов Урала служит благоприятной предпосылкой для его дальнейшего развития. Железная дорога соединяет район с восточными и западными территориями страны, дает выход в Свердловскую область, Удмуртию и Татарстан с их развитой промышленностью и высоким общеэкономическим потенциалом. Наличие железной дороги, а также сеть автомобильных дорог с асфальтовым и щебеночным покрытием компенсируют удаленность муниципального образования от центра Пермского края- города Перми.
На 1 января 2005 г. численность постоянного населения Октябрьского района составляла 35,8 тыс. человек или 1,3 % аналогичного показателя Пермского края. В 2004 г. по сравнению с 1990 г. численность населения Октябрьского района уменьшилась с 39,7 до 35,8 тыс. чел., или на 9,8 %, в то время как в целом по области число жителей сократилось на 9 %. Сложная демографическая ситуация территории связана с сокращением численности постоянного населения, обусловленной естественной убылью и сокращением миграционного прироста населения.
Экономика Октябрьского района представлена несколькими взаимосвязанными сферами. Во-первых, это отрасли, производящие товары, к которым относятся сельское хозяйство, промышленность и строительство. Во-вторых, организации инженерной и рыночной инфраструктуры, включающие транспорт, теплоэнергетику, водоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство и др. В-третьих, организации потребительского рынка (торговли и платных бытовых услуг) и общественного питания. Октябрьский район специализируется на производстве сельскохозяйственной продукции, на его территории функционируют предприятия пищевой и деревообрабатывающей промышленности, а также организации, выполняющие подрядные строительно-монтажные работы. В 2004 г. по объему сельскохозяйственного производства Октябрьский район занимал 10-е место в крае (из 42 территорий); по объему промышленной продукции - 30-е место, а по объему работ, выполняемых по договорам строительного подряда - 9-е место.
Территория района разделена на несколько муниципальных образований: 13 поселений, 2 из которых являются городскими (п. Октябрьский и п. Сарс) и 11- сельскими, включающими 85 сельских населенных пункта. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют доходы бюджета и определяют объем и направления их расходования (табл. 1). В 1997-2004 гг. динамика доходов бюджета Октябрьского района в расчете на душу населения была следующей: | | |  | | | | Таблица 1 Исполнение бюджета Октябрьского муниципального района в 1997-2005 г., (тыс. рублей; до 1998 г. - млн. рублей) |  | | * плановые показатели |
Анализ вышеприведенных показателей выявил недостаточность ресурсного обеспечения деятельности местного самоуправления территории. Это обусловлено двумя главными причинами: 1) низким потенциалом развития местной экономики, в том числе ее финансовой составляющей; 2) изменениями бюджетного и налогового законодательства, которые заметно влияют как на наполняемость муниципального бюджета, так и на структуру его доходной части. Так, в 1997-2004 г. удельный вес собственных доходов района составлял 40,9-87,7 %. Наибольшей величины они достигали в 2003 г., когда бюджет района был профицитным за счет поступлений платежей за пользование природными ресурсами от добычи нефти и газа на его территории.
В 2005 г. доля собственных доходов бюджета района сократилась в 2,1 раза и составила только 31,4 %. Такое резкое изменение показателя вызвано новыми правилами формирования доходной части бюджетов поселений и муниципального района. Она стала зависеть от следующих поступлений: а) местных налогов - на имущество физических лиц и земельного налога; б) части федеральных налогов - на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; в) государственных пошлин; г) безвозмездных поступлений (дотаций и субвенций). Анализ элементов доходов бюджета Октябрьского района показывает, что уменьшение численности работников, низкий уровень благосостояния населения и неустойчивое финансовое состояние хозяйствующих субъектов приведут к сокращению ресурсного обеспечения и потере финансовой самостоятельности местного самоуправления и муниципальных образований территории.
Наше исследование выявило, что за восемь лет численность работников Октябрьского района снизилась с 12000 до 10054 человек или на 16,2 %. Среднемесячная номинальная начисленная заработная платы работников района в 1997-2004 г. изменялась следующим образом: | | |  |
За восемь лет анализируемый показатель по району увеличился в 5,8 раза, а по Пермскому краю - в 6,1 раз. Удельный вес средней заработной платы района в краевом показателе в этот период оставался низким - в среднем он составлял 62,3 %. Отметим, что оплата труда в Октябрьском районе существенно дифференцирована в территориально-отраслевом разрезе. Так, в 2004 г. среднемесячная начисленная заработная плата работников сельскохозяйственных предприятий достигла лишь 997 рублей, что в 4 раза меньше районного и в 6,2 раза меньше краевого. В то же время заработная плата в строительной отрасли района была выше, чем в среднем по краю.
Анализ показывает, что финансово-экономический потенциал района недостаточен как для существенного роста средней заработной платы работников, так и для развития отраслей местной экономики. Количество предприятий Октябрьского района в 2000-2004 г. снизилось с 79 до 39 единиц или на 50,6 %, доля малых предприятий сократилась с 32 до 21 %. Структура муниципального производства трансформировалась следующим образом: в 1998 г. доля продукции сельского хозяйства составляла 67,3 %, промышленности - 10,7 %, строительства - 21,9 %; в 2004 г. - соответственно 61,1 %, 3,6 %, 35,4 %. Финансовое состояние части экономических агентов района остается неустойчивым, предприятия и организации испытывают хронический недостаток инвестиционных ресурсов. Отметим, что сельскохозяйственные предприятия в отдельные периоды времени находились в лучшем положении, чем хозяйствующие субъекты в других сферах экономики. Недостаточность собственных ресурсов у экономических агентов Октябрьского района характеризует динамика сальдированного финансового результата в расчете на душу населения: | | |  |
Наши исследования свидетельствуют, что динамика функционирования экономики района отличается неустойчивостью, скачкообразностью. Ключевые сферы экономики территории не успевают адаптироваться к изменениям во внутренней/внешней среде, в них сохраняются накопленные финансово-экономические проблемы, связанные как с последствиями изменений макроэкономической ситуации (кризисами 90-х годов), так и с внутренними особенностями. При сохранении современного уровня материало- и энергоемкости производства и производительности труда в базовых секторах экономики района ее структура еще больше деформируется, тенденция монопрофильности местного производства углубится в сторону преобладания объемов сельскохозяйственной продукции, усилится зависимость территории от ввозимых потребительских товаров. Несмотря на достаточно длительный переходный период рыночных преобразований, в районе до сих пор не сформирован эффективный частный и муниципальный собственник, отсутствуют благоприятные условия для проявления активности частного капитала, обладающего финансовыми ресурсами и способного на осуществление экономических преобразований. Экономика муниципального образования имеет значительные ограничения в части инвестиционного и инновационного спроса со стороны предприятий и организаций из-за отсутствия их собственных накоплений, возможности привлечения долгосрочных финансовых ресурсов банковского сектора и фондового рынка, финансирования развития промышленности в рамках целевых федеральных и областных программ. Перечисленные ограничения являются наиболее существенными и будут в значительной мере влиять и в дальнейшем на экономическое развитие Октябрьского района. Главное, существующие тенденции приведут к еще большему сжатию ресурсного обеспечения деятельности местного самоуправления.
В сложившейся ситуации необходимо проведение предпринимательским сообществом и местными властями активных мероприятий, содействующих качественному улучшению экономической динамики. Основными из них являются:
создание инновационных изменений в экономике территории, способных придать хозяйственной системе района внутреннюю энергию эффективного роста и позволяющих обеспечить переход к новому качественному состоянию и к новым пропорциям экономической системы;
развитие старых и новых потенциально конкурентоспособных производств с глубокой степенью переработки, таких, как производство из местного сырья экологически чистой продукции, включающей переработку сельскохозяйственной продукции, меда, лекарственных трав и даров леса, переработку древесины, производство строительных материалов, развитие швейного и кожевенного производства;
существенное повышение выпуска и реализации продукции, эффективности производства в перерабатывающей промышленности муниципального образования за счет роста производительности труда и увеличения добавленной стоимости, снижения себестоимости материальных затрат и развития ресурсосберегающих технологий;
формирование системы муниципального маркетинга, разработка и внедрение единой торговой марки для товаров и услуг, производимых предприятиями Октябрьского района. Таким торговым брэндом может стать название `Щучье Озеро`;
развитие среды предпринимательского взаимодействия, ускорение кооперирования и интеграции частных товаропроизводителей в сфере производства и переработки продукции, развития систем управления качеством продукции, маркетинга, транспортировки грузов, информатики, связи, агросервиса, взаимного кредитования;
формирование эффективного частного и муниципального собственника.
В заключение подчеркнем, что для укрепления ресурсного обеспечения функционирования местного самоуправления необходима координация действий местного сообщества, предпринимательских структур и представителей местной власти. Согласованность их деятельности возможна только при условии понимания и принятия действенных принципов формирования эффективного муниципального образования, его устойчивого социального и экономического развития. К таким принципам относятся: социальная консолидация, расширение поддержки органов местного самоуправления в достижении намеченных целей, вовлечение всех слоев населения в решение поставленных задач, гармонизация социальных и экономических интересов всех экономических агентов, их кооперационное и интеграционное взаимодействие. | |
|
