|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4 (19/20), 2006 | | | | ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ | | | Мухудадаев М. О.
доцент кафедры политического управления философского факультета Санкт-Петербургского государственного университета
кандидат социологических наук
| |
| | | |
Как известно, 15 - 17 июля в Санкт-Петербурге прошел саммит стран "Группы восьми"(G8). В ходе саммита был принят документ "Образование для инновационных обществ в XXI веке", подчеркивающий необходимость развития современных, эффективных образовательных систем для ответа на вызовы глобального инновационного общества. В этом плане особое значение приобретает обоснование экономического механизма политики модернизации отечественного профессионального образования. Между образованием и экономикой существует взаимосвязь: от уровня развития экономики и состояния социально-экономических отношений зависит состояние образования и уровень его развития, а качество образования определяет эффективность самой экономики. Поэтому модернизация российского образования, в конечном счете, должна быть направлена на достижение современного качества образования, адекватного меняющимся социально-экономическим условиям и запросам общества.
Особенности сферы образования как сектора экономики
Теоретически обоснование экономической политики в сфере образования ведется в основном с позиций концепции прав собственности, разработанной Р. Коузом. Права собственности трактуются в виде системы поведенческих отношений по поводу редких ресурсов, как вещественных, так и невещественных. Специфика сферы образования определяется на основе положений теории общественного сектора, в которой существенная роль отводится различию между частными и общественными благами, анализируются свойства неконкурентности и неисключаемости общественных благ[15, С. 26; 16, С. 36; 13, С.79]. Но, как ни трактовать образование - как благо социально значимое или как чистое общественное благо - тем не менее, уровень его развития напрямую зависит от общего состояния экономики, производственной сферы. Степень развитости материального производства определяет материально-техническую базу образования, его технико-технологические основы, а также уровень доходов в экономике в целом, что опосредованно влияет на структуру занятости и спрос на образовательные услуги.
Поэтому одной их важнейших следует признать проблему распределения образовательных благ, которое одновременно является и способом их предоставления, и моментом их производства. Эту проблему пытаются решить на основе применения теоремы Р. Коуза, исходным постулатом которой является независимость влияний в распределении прав собственности на аллокацию ресурсов и структуру производства [13, С. 205-227]. По существу, при таком подходе речь идет о критерии социально-экономической эффективности распределения собственности, `стоимости` отношений распределения и производственных отношений в целом [5, С. 57-62].
Согласно принятой интерпретации, обмен правами собственности влечет за собой трансакционные издержки, которые можно снизить либо с помощью государства (централизованным путем), либо с помощью создания ассоциаций, групп содействия, добровольных обществ и т.д. Если происходит интенсивное перераспределение правомочий, самой собственности, то издержки увеличиваются. Это оказывает сильное влияние на аллокацию ресурсов, структуру производства и эффективность его функционирования. Важнейшей задачей в этих условиях объявляется снижение трансакционных издержек с помощью создания соответствующей институциональной структуры.
Кроме того, при анализе проблем сферы образования специфичные условия его воспроизводства часто выпадают из рассмотрения. Между тем, социальные издержки на образование входят в условия воспроизводства рабочей силы и общественной жизнедеятельности. Занятые в сфере образования не образуют собственного фонда жизненных средств, который обеспечивал бы их существование и функционирование в качестве работников этого сектора. Этот фонд создается в материальном производстве и, являясь частью продукта этого производства, расходуется в виде издержек по трансакциям. Издержки на образование представляют собой превращенную форму продукта материального производства.
Экономические инструменты и перспективы модернизации профессионального образования
Реформирование образования, осуществляемое в России, включает в себя несколько ключевых моментов [7; 11]. Первый момент - это переход к системе общего (10 лет) и полного среднего (12 лет) образования. При этом на последней ступени (10-12 классы) обучение, по замыслу, должно строиться на основе профильной дифференциации. Второй ключевой момент - использование единого государственного экзамена (ЕГЭ), который должен способствовать повышению объективности оценки результатов обучения выпускников общего образования, а также обеспечению равных возможностей получения среднего и высшего профессионального образования. С введением новой системы предполагается унификация итоговой аттестации общего образования и вступительных испытаний системы профессионального образования.
Кроме того, реформа предполагает использование новых механизмов финансирования образования. При этом реализация принципа платности образования дополняется системой льготного кредитования студентов. Подобный механизм, в соответствии с концепцией программы, может быть реализован в форме государственных возвратных кредитов, образовательных кредитов или возвратных государственных субсидий на получение высшего образования. Предусматриваются различные формы погашения кредита, а также субсидии, которые могут быть полностью или частично возвратными, или безвозвратными при условии работы в течение определенного времени по полученной специальности. Признается необходимость использования государственного образовательного кредитования и субсидирования для конкурсного набора на специальности, имеющие значение для реализации государственных программ социально-экономического развития.
Предполагается также введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), смысл которых заключается в осуществлении `бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и в перспективе среднего профессионального образования на базе дифференцированных нормативов, отражающих характер образовательных программ и уровень подготовки абитуриентов, показанный на государственных испытаниях`[7].
По замыслу реформы, ресурсы для осуществления этих идей могут быть разными: от госбюд жета до частных инвестиций. Считается, что они определяются заказчиком и неизбежно отра жаются на содержании и формах обучения. При этом авторы концепции подчеркивают, что опора на госбюджет рождает унифика цию в образовании, а ориентация на деловые круги или спонсоров усиливает автономию и диверсификацию образователь ных структур.
В ходе подготовки реформы уже не раз была отмечена необходимость отказа от того механизма распределения экономических ресурсов, который обеспечивает направления деятельности, ориентированные на `внеобразовательное` пространство (материальная помощь учащимся, их семьям, подшефным, благоустройство площадок, организация отдыха и т.п.). Однако отказ от некоторых `старых` принципов финансирования уже сегодня усиливает социальное неравенство, закрепляет отставание целых групп детского населения из-за того, что некоторые подсистемы образования недополучают ресурсы. Так, в Российской Федерации многие сельские детсады после перевода их баланса на местный бюджет закрылись или же не обеспечивает должный уровень образования. Но известно, что дети без дошкольной подготовки не способны осваивать программы начальной школы и попадают в классы коррекции.
Сегодня образовательные учреждения обеспечены бюджетным финансированием только на 25 - 40 % от расчетной нормативной потребности, недофинансирование образовательных учреждений составляет до 50-60 % [4]. В стремлении к выживанию учебные заведения прямо или косвенно вынуждены расширять платные формы образования. В результате растет численность молодежи, для которой недоступно не только высшее и среднее специальное, но и среднее образование. Увеличивается отсев учащихся из средней школы.
Безусловно, существует мировая тенденция уменьшения государственной поддержки образования, которая ведет к увеличению затрат на обучение со стороны домохозяйств. Так в Германии, с устойчивой традицией бесплатного образования и мощными студенческими движениями, планируется переход к плате за обучение для всех студентов [8, С.88].
Однако в некоторых странах государство по-прежнему играет ведущую роль в обеспечении доступности образования. Например, во Франции осуществляется предоставление кредитов для продолжения образования, а также прямая (стипендии) и непрямая (бесплатные учебники, содержание интернатов) виды помощи в качестве меры, направленной на обеспечение принципа равенства в образовании [10, С.146].
Часто величина финансовой помощи государства зависит от уровня дохода семьи. В ряде скандинавских стран вообще отсутствует плата за обучение. В некоторых странах применяется политика отсроченного платежа, примером может служить `схема выплат дипломированного специалиста`, применяемая в Шотландии. В этих странах вошла в практику политика, связанная с отсрочкой платы за обучение, которая воспринимается, как способ урегулирования противоречия между обязанностью студентов вкладывать средства в получение высшего образования, и их неспособностью сделать это во время учебы.
Там же, где существуют правовые ограничения или имеется общественное сопротивление политике платы за обучение, введена двойная модель оплаты. Например, предоставляется некое число свободных мест в университете, на основании определенных критериев, (обычно с учетом на баллов, полученных на экзаменах). Остальные места распределяются на платной основе между студентами, получившими меньшее количество баллов, или получающими дополнительное платное образование [8, С.81-83]. В таких странах создаются системы поддержки малоимущих слоев населения.
Например, в США предусмотрена система финансовой поддержки, которая состоит из независимых источников - грантов, займов и поддержки исследований федеральным правительством, правительством штатов, большинством колледжей и университетов, сотнями корпоративных и благотворительных фондов. Роль федерального правительства состоит в финансовой поддержке семей с низким или средним доходом посредством грантов, субсидий, займов; обеспечении умеренной стоимости финансируемого государственного образования; доступности студенческих займов в достаточном количестве. Федеральная помощь (денежные гранты, гарантируемые ссуды) дается студентам безотносительно перспективы получения степени, выбираемой специальности и программам. Другая мощная тенденция финансовой поддержки приобрела форму налоговых льгот, т.е. возможности вычета налога из стоимости обучения[3, C.92-102].
Россия только начала определяться с подходами к решению этих проблем. В `Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года` прописана необходимость создания правовых и экономических условий для равного доступа всех граждан России к образованию разных уровней вне зависимости от места жительства и уровня доходов семьи [6]. В качестве ведущего механизма обеспечения экономической доступности образования рассматривается введение ЕГЭ и ГИФО. Прием абитуриентов на бесплатное обучение будет осуществляться на основе оценок, полученных ими по ЕГЭ.
Это нововведение у многих вызывает критику. Сомнения связаны, прежде всего, с возможностью обеспечить объективность проведения тестирования и с адекватностью тестовой формы экзамена задаче выявления способностей абитуриентов. Руководство ряда лучших вузов настаивает на необходимости сохранения собеседования или дополнительного экзамена при приеме в высшее учебное заведение.
Бюджетное финансирование организаций высшего профессионального образования, по замыслу Министерства науки и образования РФ, должно осуществляться на основе стабильных подушевых нормативов. Такие нормативы могут быть федеральными и региональными.
Введение ГИФО по замыслу реформы, должно гарантировать оплату государством обучения студента в любом образовательном учреждении в пределах определенной суммы, размер которой зависит от результатов сдачи ЕГЭ. Этот инструмент рассматривается как основа перспективного механизма государственного финансирования среднего и высшего профессионального образования. Учебные заведения получат право самостоятельно устанавливать плату за обучение, и желающие в них учиться должны будут доплатить за обучение сверх суммы ГИФО. Для обеспечения гарантии бесплатного получения профессионального образования учебные заведения будут обязаны принять определенную долю студентов без взимания дополнительной платы, то есть обучать их только за суммы, гарантируемые ГИФО. Доля подобного набора, согласно существующим предложениям, должна составить не менее 50 %. Считается, что внедрение ЕГЭ и ГИФО в системе образования должно существенно повысить доступность качественного высшего образования для многих социальных групп.
Тем не менее, некоторые эксперты утверждают, что введение ГИФО может привести к возникновению серьезных проблем. Во-первых, велик риск возникновения диспропорций в подготовке специализированных кадров. Во-вторых, дифференциация ГИФО по категориям наполнения усилит риски менее обеспеченных семей, которые заранее по социально-экономическим причинам обречены на дискриминацию в области бюджетной поддержки своего образования. В-третьих, будет происходить дальнейшее усиление территориальной дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития. В-четвертых, не понятно, как все это будет сочетаться с другими формами привлечения финансовых ресурсов, в частности с собственно государственным финансированием образования. И наконец, даже в системе образования США, где максимально широко применяются рыночные принципы, по свидетельству Дж.Ю. Стиглица, школьные ваучеры имели `малый успех` [13, С.360].
Проблемы и противоречия в проекте реформирования российского образования действительно серьезны. Например, за множественностью программ модернизации общего и высшего профессионального образования потерялись начальное и среднее профессиональное образование, что уже сегодня ведет к потере целостности российской образовательной системы. Многие сложности обнаруживаются в процессе обсуждения экономических аспектов модернизации высшего профессионального образования. Так, ряд экономических вопросов, таких как введение нового финансового механизма, обеспечение доступности образования, ликвидация репетиторства и др. обсуждается, как правило, в контексте борьбы с коррупцией, сокращения сферы влияния `серой` экономики в образовании.
Согласно части 1 статьи 26 Всеобщей декларации прав человека, каждый человек имеет право на образование, которое должно быть бесплатным, по меньшей мере, в части начального и общего образования. В декларации определяется принцип общедоступности технического и профессионального образования, а также равного доступа к высшему образованию на основе индивидуальных способностей [1]. Между тем, среднее образование в России ныне вовсе не является обязательным, тогда как в США обязательный минимум образования составляет 12 лет.
Некоторые исследователи считают, что никакая единая универсальная схема не в состоянии адекватно учесть и нивелировать все многообразие факторов неравенства в возможности получения высшего образования. Это неравенство обусловлено социальными и экономическими причинами, неподвластными влиянию разных групп населения. Поэтому реформирование механизмов приема в вузы и их финансирования путем введения ЕГЭ и ГИФО должно быть дополнено другими инструментами [2, C.403-405].
Альтернативой введению ГИФО иногда считают совершенствование механизма размещения государственного заказа на подготовку специалистов. Но это также вызывает большие сомнения. Ныне используемый механизм государственных заданий, поручаемых учреждениям профессионального образования по приему на бесплатное обучение, обеспечивает учет не столько потребностей экономики, сколько возможностей самих образовательных учреждений. Как показывает практика, учреждения профессионального образования фактически подстраивают количественные показатели под давно сложившиеся направления подготовки, число и специализацию профессорско-преподавательского состава. Изменить сложившиеся механизмы размещения государственного заказа, принять решение о распределении средств, исходя из реального качества обучения, чрезвычайно сложно.
Нуждается в изменении и система распределения стипендий, применяемая сегодня в российском образовании. Необходим переход к системе адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из семей с низким уровнем доходов и отдаленных территорий.
Трансформация механизмов реализации конституционных гарантий в области образования должна сочетаться с созданием экономических условий, позволяющих гражданам за счет своих доходов быть потребителями благ высшего профессионального образования сверх государственных гарантий. Ряд мер уже реализуется на практике. Так, с 2000 г. Сберегательный банк РФ начал предоставление образовательных кредитов для оплаты обучения на дневном отделении средних специальных и высших учебных заведений, а с 2001 года граждане имеют право вычитать из суммы налогооблагаемого дохода средства, затраченные на оплату своего обучения или обучения детей.
Роль Болонского процесса в реформировании российского высшего образования
Вступление России в Болонский процесс также в значительной степени определяет направления реформирования системы российского образования. Структура системы образования, в соответствии с Болонской моделью, основана на трех базовых принципах: двухуровневой подготовки, модульного подхода и системы образовательных кредитов. Другие известные принципы этой модели являются дополнением или развитием уже перечисленных. С переходом на модульную систему принципиально меняется традиционная для России предметная система образования. От предмета, как базовой единицы образовательного процесса и учебного плана, должен быть осуществлен переход к образовательному модулю. Это означает также переход к системе двухступенчатой подготовки (бакалавриат и магистратура), изменение стандартов высшего профессионального образования, планирования нагрузки, штатного расписания и др. Система образовательных кредитов является закреплением модульного подхода. Образовательные кредиты представляют собой своего рода условные единицы, которые отражают объем работы, необходимый для завершения каждого курса, включая лекции, семинары, практические занятия, самостоятельную работу, экзамены и тесты. Использование образовательных кредитов при аттестации студентов создает основу для международной аккредитации образовательных программ, фундамент для выхода высшего профессионального образования на международный рынок труда. Однако в России движение в сторону Болонского процесса создает не меньше проблем, чем эксперименты с введением ЕГЭ и ГИФО.
Так, введение кредитной системы должно сочетаться с развитием экономических возможностей отечественных университетов. Но в России система экономического стимулирования, соответствующая уровню стран, давно включившихся в Болонский процесс, до сих пор не развита. Меры по реформированию образования в России пока сводятся к экономической `классификации` высших учебных заведений, которая проводится с целью перераспределения между ними скудных финансовых средств. Поэтому введение кредитной системы должно сочетаться и с развитием мобильности образования. Но и здесь возникают ограничения в силу присущей экономики России специфики рынков труда, жилищной ситуации, доходов населения и др. Сдерживающим фактором является и слабый уровень информационной базы отечественного образования. К тому же надо учитывать, что ведущие страны зачастую пытаются установить контроль над развитием образовательных комплексов в разных зонах мира посредством экспорта своих образовательных технологий или специальной разработки моделей образовательных систем для других государств. `Передача` образовательных технологий может осуществляться в совершенно разных формах, что, применительно к зависимым странам, сопровождается ослаблением их культурных традиций, национальных научных школ, `утечкой мозгов` [14], утверждением информационной зависимости. В этих условиях существует опасность программирования собственного отставания в технологическом, экономическом и социальном развитии.
Развитые в экономико-технологическом отношении страны увеличили за последние 10 - 15 лет потенциал собственной образовательной инфраструктуры (техническую способность принимать определенное число обучаемых лиц на разных ступенях образования), повысили и социальную доступность образования в 1,5 - 2 раза [12, 9]. В России же образовательная инфраструктура до сих пор морально стареет и, как следствие, сокращается. Поэтому, важным социально-экономическим аспектом, согласно приоритетному национальному проекту `Образование`, является экономическая поддержка инновационных вузов. Конкурс инновационных вузов способствует повышению ориентации профессионального образования на региональную экономику, на кадровые потребности конкретного региона. |
| |
|
|
