|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4 (19/20), 2006 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Ларченко Л. В.
доцент Государственной полярной академии,
доктор географических наук
| |
| | | |
Сырьевое развитие регионов Севера крайне неустойчиво. Подъемы и спады в экономике северных регионов обычно тесно связаны с состоянием сырьевой базы и конъюнктурой цен на сырьевые ресурсы. Подобная зависимость нередко оказывается причиной упадка или даже закрытия ресурсных центров, чему в мировой практике есть не один десяток примеров.
В России проблемы интенсивного и широкомасштабного промышленного освоения природных ресурсов Севера приобрели особую остроту, что связано с рядом причин.
Во-первых, неустойчивость экономического положения добывающих регионов связана с зависимостью от колебаний мировых цен на добываемое сырье, а также с проблемой распределения рентных доходов между центром и регионом. В последние годы усиливается моноотраслевой характер хозяйства добывающих регионов. Эта тенденция представляется опасной, поскольку в случае исчерпания запаса ресурсов и ухода добывающих компаний из региона территория получает депрессивную экономику, истощение ресурсного потенциала, нарушение экосистемы и ряд социально-демографических проблем.
Во-вторых, в добывающих регионах сталкивается множество интересов, нередко диаметрально противоположных. Основные противоречия возникают при взаимодействии федеральных и региональных государственных органов управления, добывающих компаний (главным образом, вертикально интегрированных), коренных малочисленных народов Севера. При управлении экономикой ресурсные регионы Севера в России рассматриваются исключительно как источник валютных поступлений, пополнения государственного бюджета. Подобный подход отражен в положениях региональной политики, отличительной чертой которой является приоритет краткосрочных выгод над долгосрочными результатами.
Надо отметить, что теоретические основы управления экономикой регионов Севера остаются в настоящее время недостаточно разработанными. Без практического опыта развития сырьевых регионов в рыночных условиях это ведет к отсутствию четкой и ясной долгосрочной политики государства по отношению к северным регионам.
Что касается территорий, где разрабатываются невозобновлямые природные ресурсы, главным образом углеводородные, то с их исчерпанием регион вообще лишается какой-либо экономической базы развития. Для таких регионов необходимо заранее предусмотреть и предпринять конкретные меры поддержки отраслевой структуры с учетом долгосрочной перспективы.
Сегодня идея устойчивого развития позитивно воспринимается обществом, а необходимость изменения в стратегии развития регионов давно назрела, что определяет возможности для перехода от индустриального освоения Севера к модели устойчивого развития, включая в качестве основной такую задачу, как комплексное развитие территории. Это значит, что уже на первых этапах разработки природных ресурсов на государственном уровне необходимо предусмотреть систему мер по расширению экономической базы и отраслевой структуры хозяйства региона.
По-видимому, перейти к комплексному развитию северных ресурсодобывающих регионов в полной мере не удастся, но это и не является основной задачей. Главной целью развития ресурсодобывающих регионов должен стать переход от узкосырьевой специализации, основанной на эксплуатации невоспроизводимых природных ресурсов, к многоотраслевому хозяйству, что позволит успешно развиваться территории, как в период снижения, так и полного истощения природных ресурсов.
Исходя из вышесказанного, государство в лице федеральных и региональных органов власти и управления должно взять на себя ответственность за современное и будущее социально-экономическое и экологическое состояние ресурсодобывающих регионов Севера. В переходный период роль государства в их развитии должна быть высокой, региональную политику необходимо строить на принципах протекционизма. Удаленность от основных центров и высокие транспортные расходы, высокая энергоемкость производства, быстрый износ основных фондов в неблагоприятных климатических условиях, крайняя уязвимость северной экосистемы и другие факторы делают товары, произведенные в условиях Севера, неконкурентоспособными в рыночных условиях.
В настоящее время под мерами государственного протекционизма понимаются денежные и иные льготы. Отметим, что эти льготы подлежат ликвидации в связи с переходом к неолиберальной модели развития России, в т.ч. и северных регионов. Тем не менее, опыт многих зарубежных стран показывает, что освоение северных территорий требует инфраструктурного обустройства, развития перерабатывающих отраслей и сферы обслуживания. При этом применение рыночных принципов хозяйствования не исключает наличия сфер, развитие которых не может основываться на применении исключительно рыночных критериев. Кроме того, как уже упоминалось, практически во всех зарубежных странах северные территории имеют финансовую поддержку со стороны государства. Россия - единственная страна, где северные территории являются донорами федерального бюджета.
Для формирования многоотраслевого хозяйства ресурсодобывающих регионов Севера можно предложить следующий ряд направлений государственного регулирования развития.
обеспечение условий для смягчения моноотраслевой направленности экономики путем ее частичной диверсификации и реструктуризации;
развитие отраслей экономики и производств, необходимых для жизнеобеспечения местного населения;
формирование современной региональной и локальной инфраструктуры;
комплексное освоение природных ресурсов и охрана окружающей среды в соответствии с принципами устойчивого развития;
сохранение и развитие традиционных форм хозяйствования коренного населения (при несомненном сохранении среды обитания);
гармонизация отношений федеральных и региональных органов государственного управления, аборигенного населения, местного населения других национальностей, ресурсодобывающих компаний [1];
четкое законодательное разграничение прав собственности на природные ресурсы и на доходы от их эксплуатации.
Диверсификация и реструктуризация производства региона в целях обеспечения устойчивого развития
При частичной диверсификации и реструктуризации необходимо обеспечить расширение сферы деятельности в добывающем секторе путем создания производств глубокой переработки сырья, а также обслуживающих и вспомогательных предприятий. Увеличение налогооблагаемой базы и прирост доходной части региональных бюджетов даст возможность расширенного роста обрабатывающей промышленности и других отраслей хозяйства, инфраструктурного обустройства территории. Диверсификация должна затронуть не только сырьевые отрасли, чья продукция востребована на мировых рынках, но и менее прибыльные, однако имеющие потенциал развития в условиях сырьевой направленности региона.
Реструктуризация экономики региона подразумевает появление новых отраслей специализации в рамках имеющейся ресурсной базы, развитие наукоемкого и высокотехнологичного производства, расширение сферы услуг, в т.ч. туризма, транспорта, информатики, связи и т.д. Иными словами, развитие всего того, что связано с коренной структурной перестройкой экономики в период перехода от индустриального к постиндустриальному информационному обществу и что ведет к повышению сбалансированности отраслевой структуры региона. Положительным примером современной реструктуризации экономики северных регионов может служить Аляска, где доля занятых вне материального производства - торговле, финансах, на транспорте, в управлении, образовании, здравоохранении, в сфере услуг, информационной службе достигает 80-85% всего занятого населения. Правда, это объясняется к тому же и высоким уровнем компьютеризации и автоматизации материального производства. Так, на арктических нефтепромыслах Прадхо-Бей, где добывается 80-90 млн. т. нефти в год работает 3,4 тыс. человек, а на подобных предприятиях севера Западной Сибири - в несколько раз выше.
Кроме того, многоотраслевая структура хозяйства, что весьма важно для сырьевого региона, позволит снизить зависимость экономики региона от колебаний рыночной конъюнктуры на продукцию основной специализации.
Очевидно, что целью структурной перестройки является развитие производства без нарушения сложившейся специализации региона, основанной, в первую очередь, на местных ресурсах. Это значит, что уже на первых этапах добычи необходимо предусмотреть и более глубокую переработку природных ресурсов, расширение использования возобновляемых ресурсов, развитие инфраструктуры. Иначе говоря, в соответствии с предложениями концепции слабой устойчивости необходимо обеспечить перенос стоимости невозобновляемых природных ресурсов на развитие других отраслей хозяйства, что предполагает аккумуляцию рентных доходов в регионе добычи ресурсов по мере их истощения. В этом, кстати, кроется одна из причин низкой заинтересованности зарубежных компаний в переработке сырья на месте их добычи.
Можно и далее рассматривать возможные направления реструктуризации экономики - их много. Вопрос состоит в другом - есть ли у региональных и местных властей политическая воля и необходимые рычаги для решения этой сложной задачи. Кроме того, необходимо четко представлять, что реструктуризация и диверсификация экономики должна произойти за время освоения нефтяной провинции на этапе ранней добычи и зрелости, т.е. пока налогооблагаемая база отрасли еще достаточно высока.
Разграничение прав собственности на природные ресурсы и на доходы от их эксплуатации
Комплексное развитие северных регионов не представляется возможным без решения основополагающих для Севера вопросов - разграничения прав собственности на природные ресурсы и создания адекватного требованиям переходного периода действенного механизма изъятия и распределения доходов рентного характера.
Отметим, что распределение прав собственности в сфере природопользования происходит не только между государством и пользователями природных ресурсов, но и между центром и сырьевыми регионами, которые согласно действующему законодательству также являются субъектами государственной собственности. По этому поводу в среде ученых и практиков нет единства мнений. Вопрос до сих пор остается открытым и до конца не решенным.
Недра согласно законодательству находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Федерации. Однако четко данное разграничение нигде не прописано. Заложенный в Законе `О недрах` принцип `двух ключей` при выдаче лицензий на право пользования недрами, вызывал массу разногласий и даже судебных разбирательств, что крайне негативно сказалось как на эффективности работы добывающих компаний, так и на развитии ресурсных регионов. При этом внесенные в 2004 г. изменения в Закон (от 22.08.2004 N 122-ФЗ) исключили субъектов Федерации из участия в процедуре выдачи лицензий, что можно расценивать как первый шаг к устранению совместного ведения в недропользовании.
Разногласия в вопросе разграничения прав собственности на недра между двумя уровнями власти, существующие в среде ученых и практиков, можно свести к следующим вариантам:
1. К федеральной государственной собственности относятся все участки недр с любыми полезными ископаемыми, кроме общераспространенных. К собственности субъектов РФ относятся исключительно участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые. Однако в данном случае необходимо отметить, что в федеральном законодательстве до сих пор не определен перечень общераспространенных полезных ископаемых, что крайне затрудняет проведение в жизнь не только рассматриваемой концепции, но и решение ряда важных вопросов разграничения прав собственности на недра.
2. Все недра делятся на федеральную и региональную государственную собственность в соответствии с установленными критериями, такими, как размер месторождений, количество запасов полезных ископаемых и т.д. При таком подходе к федеральной собственности нужно было бы отнести и полезные ископаемые местного значения, но имеющие значительные запасы, что явно не соответствует действительности.
3. Разграничение собственности на недра определяется договором (соглашением) между Российской Федерацией и субъектом Федерации, в котором определяется перечень месторождений, передаваемых в собственность субъекта Федерации. На подобных условиях в 1995 г. было подписано соглашение с Республикой Удмуртия о разграничении прав собственности на участки месторождений углеводородного сырья. В результате, к объектам федерального значения отнесены 26 месторождений, республиканского значения - 37 месторождений. При таком подходе может оказаться, что одни и те же виды природных ресурсов с равными по объему запасами в разных субъектах Федерации могут быть отнесены к разным уровням собственников.
Представляется, что для разграничения прав собственности на недра наиболее подошел бы подход, в основе которого лежит критерий `соответствия функциям федеральных и региональных органов власти`. В данном случае к федеральной собственности следует отнести те недра, которые играют важную стратегическую роль, определяет качество национальной безопасности, имеют большое значение для сохранения стабильности государства или являются `рентоносными`.
Распределение доходов рентного характера между недропользователем и государством
Изъятие доходов рентного характера у нефтяных компаний в России значительно уступает тому уровню, который принят в большинстве нефтедобывающих стран. Так, согласно результатам анализа финансовой отчетности ведущих нефтедобывающих компаний, проведенного Экономической экспертной группой, после налогообложения отношение прибыли к выручке у российских компаний примерно в пять раз выше, чем у ведущих иностранных компаний. По их оценкам, в 2000 году специфические налоги в нефтегазовом секторе изымали лишь 1/3 природной ренты [1, С.39].
Международный опыт показывает, что в большинстве нефтедобывающих стран совокупная доля государства в доходах от добычи нефти составляет от 80 до 90%. Так, в Норвегии она составляет 82%, ОАЭ - 88-91%, Индонезии - 87-89% и только в США эта доля равняется 47-58%.
Размеры природной ренты, которые присваиваются добывающими компаниями в России, огромны. Так, в расчетах Управления Министерства по налогам и сборам РФ по Ханты-Мансийскому Автономному Округу за 1999 г. доля присвоенного рентного дохода составила: ЮКОС - 78%, ТНК - 69%, ЛУКойл - Западная Сибирь - 53% [4, С. 79]. При преобладании такого корпоративного распределения ренты об устойчивом развитии, как региона, так и государства говорить не приходится. Основная ее часть остается у предприятий и направляется на дальнейшее расширение добывающего производства или вывозится за рубеж. Экономика сырьевых регионов становится зависимой от нефтяного бизнеса и негативных колебаний на рынке энергоресурсов.
На основе анализа существующей практики, обобщения и систематизации различных подходов [3, 4, 2 и др.] ниже сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего механизма изъятия у нефтяных компаний и распределения доходов рентного характера между федеральным бюджетом и бюджетом сырьевого региона.
Принимая во внимание недостатки современного налогообложения в ближайшее время по мере укрепления государственных институтов налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) можно сделать более гибким и справедливым и не ставить в неравное положение компании, работающие в разных условиях, путем внесения поправок в Главу 26 Налогового кодекса РФ. Основной поправкой должно быть введение дифференцированной ставки налогообложения в зависимости от качества, расположения и этапа жизненного цикла разрабатываемого месторождения. На начальной стадии ставка НДПИ должна быть небольшой, на стадии растущей добычи она должна расти и достигать своего наибольшего значения на стадии зрелости, а по мере исчерпания месторождения - снижаться. Однако и этот метод имеет существенный недостаток: дифференциация налога приведет к росту уклонений от его уплаты. Так, все попытки ввести льготный режим заканчивались тем, что крупные компании переводили в разряд малодебитных вполне продуктивные скважины.
Если оставить НДПИ как налог, изымающий абсолютную ренту, то дифференциальная часть ренты, представляющая собой дополнительный доход вследствие эксплуатации лучших месторождений, должна взиматься как дифференциальная рента I. Она должна принадлежать государству, при этом часть государственной ренты должна аккумулироваться в специальном общегосударственном фонде типа Фонда будущих поколений. Оставшаяся часть ренты предназначается для нужд сырьевого региона. Следует обеспечить распределение государственной части дифференциальной ренты Iмежду центром и регионом в таких пропорциях, чтобы минимально необходимая часть рентных доходов, необходимая для устойчивого развития региона, оставалась в сырьевом регионе, где так же целесообразно создать региональный Фонд будущих поколений. Анализ зарубежного опыта функционирования региональных Фондов, показывает, что средства фондов должны направляться, в первую очередь, на реструктуризацию экономики для преодоления моноотраслевой направленности хозяйства, на решение социальных проблем, стабилизацию финансового положения региона в случае ухудшения мировой конъюнктуры на добываемое сырье. Иначе говоря, в соответствии с позицией концептуальных документов ООН по устойчивому развитию (моделью слабой устойчивости) посредством Фондов должна идти компенсация за истощение природных ресурсов за счет роста инвестиций в человеческий и физический капитал.
При этом необходимо учитывать, что рентоносные полезные ископаемые относятся к невоспроизводимым ресурсам, а поэтому доходы от них в целях устойчивого развития ресурсного региона в долгосрочном периоде необходимо получать равномерно в течение длительного времени.
Дифференциальная рента II, которая является следствием внедрения инноваций, внедряемых недропользователем, должна оставаться у него, являясь стимулом для повышения эффективности разработки месторождения.
Таким образом, государство будет получать абсолютную ренту в виде НДПИ и дифференциальную ренту I, а недропользователи - дифференциальную ренту II.
Несомненно, одной из важнейших обязанностей государства должно быть получение максимально возможного дохода от эксплуатации ресурсов, находящихся в общественной собственности. При этом возникает одна из сложнейших задач недропользования - установление такого оптимального рентного режима, который одновременно максимизировал бы доход, получаемый государством, и оставлял бы ресурсодобывающим компаниям стимулы к росту производства.
Распределение доходов рентного характера между федеральным бюджетом и бюджетом сырьевого региона.
Практика показывает, что на протяжении последних лет идет процесс изменения пропорций распределения доходов рентного характера в пользу федерального центра. Так, в 2002 г. платежи за пользование природными ресурсами, поступающие в федеральный бюджет, выросли благодаря введению НДПИ более, чем в 4 раза (433,8 %), в то время как в территориальные бюджеты в целом по стране - всего на 20%. При этом в нефтяных регионах показатели еще ниже. Например, поступления этих платежей в бюджет Ненецкого автономного округа в 2002 г. с введением НДПИ уменьшились почти на 30%. Для северных регионов характерно сложноорганизованнное построение субъектов Федерации, когда на территории одного субъекта Федерации находится другой, как правило, национальный округ. С 2005 г. согласно законодательству региональная часть НДПИ перестала поступать непосредственно в субъект Федерации, на чьей территории ведется разработка природных ресурсов, аккумулируясь на уровне вышестоящих территориально-административных единиц.
Таким образом, в последнее время наблюдается тенденция сокращения доли сырьевых регионов в доходах рентного характера. В условиях высоких цен на нефть регионы имеют достаточные поступления в свои бюджеты, однако при снижении цен на энергоносители они будут вынуждены сокращать социальные и иные программы.
В настоящее время от 80 до 90% общего объема рентных доходов нефтяного сектора приходится на компании и федеральный бюджет. С 2003 г. изменился и порядок распределения акцизов на нефтепродукты между бюджетами, что приводит к аккумуляции доходов в регионах производства и потребления нефтепродуктов (60%). При продолжении подобной тенденции величина рентных доходов, поступающих в бюджеты регионов, производящих и потребляющих нефтепродукты, превысит поступления в бюджеты сырьевых регионов [5, С.73-105]. Кроме того, налог на прибыль направляется в бюджеты регионов, где зарегистрированы головные структуры ВИНК.
Очевидно, что доходы рентного характера должны распределяться между субъектом Федерации и Российской Федерацией на основе специфики региона. При разработке региональной политика государства следует учитывать тот факт, что развитие ресурсодобывающего региона необходимо строить на принципах слабой устойчивости (по Р. Тернеру), которые лежат в основе стратегии сбережения. Исходя из этого, доходы рентного характера сырьевых регионов должны быть не меньше, чем рентные доходы, направляемые напрямую в бюджеты перерабатывающих и потребляющих регионов. Величина доходов рентного характера, оставляемых в регионе, должна быть не меньше минимально необходимой для устойчивого развития. Оптимальная величина инвестиций рентных доходов в экономику региона может быть рассчитана на основе моделей регионального экономического роста [4, С.40] или методом экспертных оценок.
Устойчивое развитие добывающих регионов российского Севера в длительном периоде связано с усилением государственного регулирования, с совершенствованием его методов и подходов, отражающих специфику объекта и учитывающих особенности современного этапа развития экономики России. Только научный подход, а не стремление обеспечить немедленное поступление максимальных доходов от ресурсов Севера позволит разработать эффективный механизм государственного регулирования развития добывающих регионов Севера. Основным источником преобразования экономики должна стать часть рентных доходов, которую целесообразно инвестировать в сектора, необходимые для комплексного развития региона, причем подобное преобразование целесообразно проводить на этапе ранней добычи и зрелости, пока доходы от недропользования значительны. Большими потенциальными возможностями для реализации данной цели обладают региональные Фонды будущих поколений. |
| |
|
|
